그 저작물에 대한 저작권이 누구에게 있던지 간에 법령 또는 정부시책 등을 국민에게 홍보하고자 하는 "국가 또는 지방자치단체"는 출판물의 형태를 갖춘 편집물을 통해서 그 업무를 수행하고, 생활에 필요한 법령 또는 정부시책에 대한 정보 등을 알고자 하는 "국민 또는 주민(시민)" 역시 출판물의 형태를 갖춘 편집물을 통해서 그 정보를 확인하고 있다는 점은 누구도 부정할 수 없는 사실인데, 어찌하여 다른 말을 하고 있는가?
[법령해석을 둘러싼 진실공방] 도로교통공단이 제작 배포한 교통안전수칙서 등이 저작권법 제7조의 규정에 의한 "보호받지 못하는 저작물"에 해당하는가의 여부
결론부터 말하면, 저작권법 제7조 제4호의 '국가'의 범주에 포함되는 도로교통공단이 법에 따라 경찰청장 등으로부터 위탁·승인을 받아 도서형태나 전자문서의 형태로 저작하여 배포하고 있는 '교통안전수칙서'와 같은 출판물은 저작권법 제7조 제4호의 '편집물'에 해당하므로, '교통안전수칙'과 이것을 국민에게 배포할 목적으로 출판하기 위한 편집소재의 집합물인 '교통안전수칙서(交通安全守則書)' 그 자체가 "저작권을 보호받지 못하는 국가 또는 지방자치단체의 저작물"이라고 판단함이 저작권법 제7조의 입법배경 및 취지에 부합하는 판단일 것입니다.
☞ 도로교통공단이 국가사무를 위탁받아 대행하는 기관이 아니라고요? 지금 제정신으로 하는 말입니까?
△ 도로교통법 제11장의 도로교통공단은 도로교통법 제141조제4항 제3호의 규정에 따른 "경찰청장이 도로교통공단에 위탁·승인 또는 대행하게 한 사업과 지방경찰청장이 도로교통공단에 위탁 또는 대행하게 한 사업의 수행에 관한 사항"에 관한 국가사무를 수행하는 기관으로서
위 도로교통공단은 도로교통법 제123조 제6호의 규정에 의한 "도로교통안전에 관한 자료의 수집과 출판 및 배포"에 관한 업무(교통안전홍보) 및 동법 동조 제11호, 제12호의 규정에 의한 운전면허시험, 적성검사 등에 관한 업무를 위의 경찰청 및 지방경찰청으로부터 위탁을 받아 집행하는 기관입니다.
△ 위 도로교통공단의 업무 중 교통안전홍보에 관한 업무와 운전면허시험 및 적성검사에 관한 업무는 경찰청장 또는 지방경찰청장으로부터 위탁받아 수행하는 국가사무로써 도로교통법 제144조의 규정에 따라서 경찰청장이 제정한 "교통안전수칙" 및 "교통안전에 관한 교육지침"을 보급 또는 홍보하기 위한 "교통안전수칙서" 등의 제작 배포업무가 포함됩니다.
△ 법제처 법령해석심의위원회는 필자(민원인)의 법령에 대한 유권해석 요청에 대한 답변(안건번호 10-0278 회신일자 2010.10.01)을 통하여 “도로교통공단이 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사무를 수행하기 위해서 '저작권법' 제7조제1호부터 제3호까지에 규정된 것의 편집물 또는 번역물을 제작하였다면 도로교통공단을 저작권법 제7조제4호의 국가 또는 지방자치단체에 해당한다고 볼 여지가 있다.”라고 해석한 바가 있고, 문화체육관광부 제도정책과는 “우리 부는 중앙행정기관으로서 관계 법률(법제업무 운영규정)에 따라 법제처의 해석을 인정할 수밖에 없다.”라고 답변한 바가 있습니다.
따라서 경찰청장 등으로부터 위탁을 받아 교통안전 홍보용 교재 등을 제작 배포하고 운전면허시험 업무 및 적성검사를 대행하고 있는 도로교통공단은 “저작권법 제7조 제4호의 ‘국가’의 범주에 속하는 기관이라고 할 것입니다.
☞ 도로교통공단이 제작하여 배포하고 있는 “대국민 교통안전홍보용 교재” “초·중·고교용 교통안전학습교재” 등과 같이 “경찰청장이 제정한 교통안전수칙의 보급을 위한 홍보물(교통안전수칙서)”가 저작권법제7조제4호의 규정에 의한 ‘편집물’에 해당하지 않는다고요? 지금 제정신으로 하는 말입니까?
△ 현행 저작권법 제7조 제4호는 저작권을 보호받지 못하는 저작물을 “국가 또는 지방자치단체가 작성한 것으로서 제1호 내지 제3호에 규정된 것의 편집물 또는 번역물”로 규정하고 있고
△ 현행 저작권법 제7조는 또 위의 규정 중 “제1호 내지 제3호에 규정된 것”을
1. 헌법·법률·조약·명령·조례 및 규칙
2. 국가 또는 지방자치단체의 고시·공고·훈령 그 밖에 이와 유사한 것
3. 법원의 판결·결정·명령 및 심판이나 행정심판절차 그 밖에 이와 유사한 절차에 의한 의결·결정 등, 으로 정하고 있습니다.
따라서 위의 “제1호 내지 제3호에 규정된 것”을 국민에게 보급(홍보)하려면 그것이 도서(圖書)의 형태이든 전자문서이든지 간에 출판물의 형태를 갖추어야 하므로, 위의 저작권법 제7조 제4호를 통해서 확인할 수 있는 것처럼 “제1호 내지 제3호에 규정된 것의 편집물 또는 번역물”을 “저작권을 보호받지 못하는 저작물”로 또 다시 규정하고 있습니다.
때문에, 저작권을 보호받지 못하는 저작물에 속하는 것들을 구분하기 위해서는 국가 또는 지방자치단체가 작성한 제1호 내지 제3호에 규정된 것의 “편집물 또는 번역물”라는 게 어떠한 것들인가를 알아 볼 필요가 있다고 할 것입니다.
먼저, 번역물이라 함은 “본래의 언어로 저작된 저작물을 다른 언어로 번역하여 편집한 저작물”을 말하고, 편집물이라 함은 저작권법 제2조 제17호에 의하여 정의된 것처럼 “저작물이나 부호·문자·음·영상 그 밖의 형태의 자료(이하 "소재"라 한다)의 집합물을 말하며, 데이터베이스를 포함합니다.”
따라서 저작권법 제7조 제4호의 “국가 또는 지방자치단체”의 범주에 속하는 기관이 “저작권법 제7조 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 것들”을 도서 등의 형태를 갖추어 국민 또는 주민(시민)에게 보급한 출판물을 “편집물 또는 번역물”이라 할 것이고, 당해 편집물 또는 번역물에는 “저작물이나 부호·문자·음·영상 그 밖의 형태의 자료 등”과 같은 “각종 소재”가 포함돼 있을 것이고, 국민 또는 주민은 당해 편집물 또는 번역물을 통하여 “저작권법 제7조 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 것들”을 보고 알게 됩니다.
다시 말하면, 국민 또는 주민은 국가 또는 지방자치단체가 제정한 “법령 등” 그 자체를 보는 게 아니라, 하나의 도서 형태로 출판된 “법령 등의 편집물”을 통해서 “법령 등”을 본 다는 뜻으로써, 국가 또는 지방자치단체의 범주에 속하는 기관이 “저작권법 제7조 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 저작물(법령 등)이나 부호·문자·음·영상 그 밖의 형태의 자료 등과 같은 각종 소재로 구성된 도서 등의 형태를 갖춘 출판물”을 말하는 편집물 또는 번역물을 통하여 국가 또는 지방자치단체가 알리고자 하는 것들을 국민 또는 주민이 보고 알게 된다는 것입니다.
이렇게 보면, 저작권법 제7조의 규정에 의한 “저작권을 보호받지 못하는 저작물”은 저작권법 제7조 제4호의 국가 또는 지방자치단체의 범주에 속하는 기관이 “저작권법 제7조 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 것들”을 국민 또는 주민에게 알리기 위하여 저작 배포한 도서형태나 전자문서의 형태를 갖춘 출판물에 해당하는 편집물 또는 번역물을 말하는 것이므로, 위의 국가 또는 지방자치단체의 범주에 속하는 기관이 국민 또는 주민을 상대로 배포한 당해 편집물 또는 번역물에 포함된 “각종 소재” 또한 “저작권을 보호받지 못하는 저작물”이라 판단함이 타당할 것입니다.
그런데, “알리고자 하는 것”과 “알기 쉽고 보기 좋게 할 목적으로 첨가한 각종소재”가 함께 구성하고 있는 하나의 출판물(도서 등)이 저작권법 제7조 제4호의 “편집물 또는 번역물”이라는 일반적인 상식의 범위를 벗어나지 않는 법리적 사실관계(법조문의 의미)를 몰라선 아니 되고 모르지 않을 문화체육관광부와 법제처가, 「“도로교통공단이 저작권법 제7조제4호의 ‘국가’에 해당하지 않는다.”」라거나, 「“도로교통공단이 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사무를 수행하기 위해서 '저작권법' 제7조제1호부터 제3호까지에 규정된 것의 편집물 또는 번역물을 제작하였다면 도로교통공단을 저작권법 제7조제4호의 국가 또는 지방자치단체에 해당한다고 볼 여지가 있다.”」라는 식의 애매모호한 답변으로 일관하고,
"도로교통공단이 제작하여 배포한 교통안전수칙(書) 등이 저작권법 제7조의 규정에 의한 “보호받지 못하는 저작물”에 포함되는가"를 묻는 국민의 질문에 대하여 문화체육관광부는「저작권법에서는 ‘저작물이나 부호, 문자, 음, 영상 그 밖의 형태의 자료의 집합물(데이터베이스 포함)’을 “편집물”로, 편집물로서 그 소재의 선택, 배열 또는 구성에 창작성이 있는 것을 “편집저작물”로 정의하고 있는바, 교통안전수칙서 등이 상기 요건을 충족한다면 편집물 또는 편집저작물에 해당한다고 볼 수 있으나, 소재 외적인 부분에 있어 창작성이 있다면 일반저작물로 볼 수 있는바 사전에 권리자의 허락이 필요합니다.」식의 답변으로 책임을 회피하고 있으므로, 교통안전수칙(書) 그 자체가 저작권법 제7조 제4호에서 말하는 ‘편집물’인데, “소재 외적인 부분”이라 함은 무엇을 두고 말하는 것인지를 묻지 않을 수 없다고 하겠습니다.
도로교통공단이 도로교통법 관련조항에 의하여 국가사무를 위탁받아 집행하는 위탁집행형 준 정부기관임은 공공기관의 성격을 규정한 여타의 법률을 통해서도 확인할 수 있고, 경찰청장이 제정한 교통안전수칙을 국민의 연령별 눈높이에 맞추어 제작하여 배포하고 있는 “교통안전수칙서 등”은 저작권법 제7조 제1호부터 제3호까지 열거된 것들 중 하나인 ‘교통안전수칙’을 관계법령이 정하는 바에 따라서 국민에게 보급(홍보)할 목적으로 제작된 도서형태의 출판물로서 당해 출판물은“경찰청장이 제정한 교통안전수칙과 부호·문자·음·영상 등과 같은 그 밖의 각종 소재”가 포함된 저작권법 제7조 제4호의 규정에 의한 ‘편집물’에 해당함이 명백한 사실관계를 부정하는 이유가 무엇인지를 추측하기 어렵기 때문입니다.
아무리 돌려 말할지라도 저작권법 제7조의 규정에 의한 “저작권을 보호받지 못하는 저작물”의 의미와 그 한계는, 제1호 내지 제3호에서 열거한 것의 범주에 속하는 것들을 국민에게 홍보할 목적으로 제작된 출판물을 구성하는 것 모두를 작성한 주체가 “국가 또는 지방자치단체의 범주에 포함되는가의 여부”이고, “국가 또는 지방자치단체가 제작한 당해 출판물에 대한 진정한 의미의 저작자 또는 저작권자를 국민으로 인정할 것인가 말 것인가”로 가늠될 것입니다.
지난 2009.12.31.자 법제처는 "저작권법 제7조제1호에서 법령 등을 보호받지 못하는 저작물로 규정하고 있는 이유"에 대하여 "이론상 법령 등이 민주적인 절차에 따른 국민 또는 주민의 동의에 기초하여 국민 또는 주민의 대표기관에 의하여 만들어진 것으로서 일반 국민 또는 주민 자신이 법령 등의 진정한 소유자이거나 법령 등의 저작자 내지 저작권자이고, 법령 등의 특성상 그 내용도 국민이나 주민에게 널리 알려져야 하므로 이러한 법령 등이 저작권법에 따른 저작물에 해당한다고 하더라도 이를 독점적으로 보호하는 것은 불합리하기 때문"이라고 확인 공표함으로서, 법령 등을 국민 또는 주민에게 널리 알리기 위해서 필요한 수단의 하나로 국가 또는 지방자치단체가 선택하여 제작한 도서형태의 법령집이나 교통안전수칙서 등을 구성하는 소재 모두의 진정한 의미의 주인인 국민 또는 주민을 상대로 배타적저작권을 행사할 주체도 합리적인 이유도 없음을 명확히 한 바가 있습니다.
결론적으로, 저작권법 제7조 제4호의 '국가'의 범주에 포함되는 도로교통공단이 법에 따라 경찰청장 등으로부터 위탁·승인을 받아 도서형태나 전자문서의 형태로 저작하여 배포하고 있는 '교통안전수칙서'와 같은 출판물은 저작권법 제7조 제4호의 '편집물'에 해당하므로, '교통안전수칙'과 이것을 국민에게 배포할 목적으로 출판하기 위한 편집소재의 집합물인 '교통안전수칙서(交通安全守則書)' 그 자체가 "저작권을 보호받지 못하는 국가 또는 지방자치단체의 저작물"이라고 판단함이 저작권법 제7조의 입법배경 및 취지에 부합하는 판단일 것입니다.
□ 따라서 민원인은 공공기관의 전횡에 따른 더 이상의 국민적 피해와 행정력의 낭비를 막기 위한 목적으로 법제처에 다시 묻겠습니다.
지난 2010.10.01.자에 귀처가 한 안건번호 10-0278 법령해석의 질의요지(운전면허 응시자를 위한 교통안전교육 교재를 제작한 도로교통공단이 저작권법 제7조제4호에 따른 “국가”에 해당하는지 여부?)는 당해 법령해석을 요청한 질의자의 질문내용과 무관한 내용으로서 그 질의요지의 조작이 의심돼 문화체육관광부에 문의하였는바, 문화체육관광부는 민원인의 질의내용이 담긴 문건 그 자체를 전달했을 뿐이므로 모르는 내용이라고 확인하였습니다. 따라서 문화체육관광부의 답변이 사실이라면 법제처가 민원인의 질의요지를 임의대로 설정하여 해석했다는 결론에 도달하는데, 이 부분에 대한 납득할만한 해명을 요구합니다.
□ 공공기관의 전횡에 따른 더 이상의 국민적 피해와 행정력의 낭비를 막기 위한 목적으로 문화체육관광부에 다시 묻겠습니다.
1. 위의 본문을 통해서 확인할 수 있는 것처럼 저작권법 제7조 제4호의 ‘편집물’이라 함은 “경찰청장이 제정한 교통안전수칙을 국민에게 홍보할 목적으로 제작한 교통안전수칙(書) 등과 같이 완성된 도서형태의 출판물”을 지칭하는 것으로 판단함이 국민의 법 상식 및 법리적 사실관계에 적합한 판단이라는 게 민원인이 생각입니다.
그럼에도 귀부는, 2010.10.17.자, 2010.10.20.자 민원인이 국민신문고를 통해서 한 문제제기 및 질문(http://blog.daum.net/tester11/13737330)에 대하여, 「저작권법에서는 ‘저작물이나 부호, 문자, 음, 영상 그 밖의 형태의 자료의 집합물(데이터베이스 포함)’을 “편집물”로, 편집물로서 그 소재의 선택, 배열 또는 구성에 창작성이 있는 것을 “편집저작물”로 정의하고 있는바, 교통안전수칙서 등이 상기 요건을 충족한다면 편집물 또는 편집저작물에 해당한다고 볼 수 있으나, 소재 외적인 부분에 있어 창작성이 있다면 일반저작물로 볼 수 있는바 사전에 권리자의 허락이 필요합니다.」라고 답하였는데, “소재 외적인 부분”이라 함은 어느 부분을 말하는 것인지를 적시하여 답변해 줄 것을 요구합니다.
2. 또한 귀부는 2010.10.18.자에 한 민원인의 질의(법제처 제작의 “찾기 쉬운 생활법령 정보”와 같은 저작물이 "저작권법 제7조제4호의 편집물"에 해당하는가의 여부?)에 대하여 전항의 답변과 같은 애매모호 이도저도 아닌 내용으로 답변하였는데, 민원인은 당해 답변이 법령에 위반된다고 판단하여 법제처에 그 법령해석을 의뢰해 줄 것을 요구합니다. 관계법령에 따라 신속 정확하게 처리해 주시기 바랍니다.
□ 공공기관의 전횡에 따른 더 이상의 국민적 피해와 행정력의 낭비를 막기 위한 목적으로 경찰청에 묻습니다. 아래 5개항의 질의에 대하여 답해 줄 것을 요구합니다.
[법령에 대한 유권해석 청구사항]
(1) 도로교통법 제11장의 도로교통공단의 업무 중 도로교통법 제123조 제6호의 규정에 의한 "도로교통안전에 관한 자료의 수집과 출판 및 배포"에 관한 업무 및 동법 동조 제11호, 제12호의 규정에 의한 운전면허시험, 적성검사 등에 관한 업무가 ‘국가사무’에 해당하는지의 여부
(2) 도로교통법 제141조제4항 제3호의 규정에 의한 "경찰청장이 도로교통공단에 위탁·승인 또는 대행하게 한 사업과 지방경찰청장이 도로교통공단에 위탁 또는 대행하게 한 사업의 수행에 관한 사항"에 도로교통법제144조의 규정에 따라서 경찰청장이 제정한 "교통안전수칙" 및 "교통안전에 관한 교육지침"을 보급 또는 홍보하기 위한 "교통안전수칙서" 등의 제작 배포업무가 포함되는지의 여부
(3) 위 도로교통공단이 저작하여 배포하고 있는 "안전운전교재" "초·중·고교용 교통안전교재" 등과 같은 "대국민 교통안전 홍보물"이 위 (2)항의 교통안전수칙서에 해당하는지의 여부
(4) 위 도로교통공단이 저작하여 배포하고 있는 "안전운전교재" "초·중·고교용 교통안전교재" 등과 같은 "대국민 교통안전 홍보물"이 위 도로교통법 제144조제4항 제3호의 규정에 의한 "경찰청장이 도로교통공단에 위탁·승인 또는 대행하게 한 사업과 지방경찰청장이 도로교통공단에 위탁 또는 대행하게 한 사업의 수행에 관한 사항"에 포함되는지의 여부
(5) 위 도로교통공단이 저작 배포하고 있는 "안전운전교재" "초·중·고교용 교통안전교재" "대국민 교통안전 홍보물"이 도로교통법 제123조 제6호의 규정에 의한 "도로교통안전에 관한 자료의 수집과 출판 및 배포"에 관한 업무에 포함되는지의 여부