지난 2008년 3월 “공연히 절차가 복잡하여 비용이 많이 드는 운전면허취득시험을 미국식으로 개선하라.”는 대통령님의 지시가 있었습니다.
그로부터 1년여의 논란과 검토 끝에 정부는 제1차 개선안을 마련하였는데, 그 내용은 지난 2010년 2월부터 2011년 4월 현재까지 시행하고 있는 취득절차입니다.
그런데 왜 1년 만에 다시 개정해야만 했을까요.
우선은 복잡한 절차도 그대로고 취득비용도 줄지 않았기 때문인데 가장 큰 이유는, 행정부의 권한으로 바꿀 수 없는 법률 부분에 해당하는 사항으로서 “장내 기능코스시험을 연습운전면허취득 시 시험 종목에서 폐지하고 운전면허 취득 시 기능시험으로 통폐합하는 도로교통법 일부 개정 법률안”이 정부입법 발의 후 1년을 넘게 국회 행정안전위원회에서 꼼짝을 하지 않고 머물러 있었기 때문입니다.
이러한 입법부의 자세를 지켜보다 못한 양심세력의 진정과 민원에 의하여 대통령께서 그와 같은 사실을 알게 되었고 급기야 지난 2010년 12월 21일(법제처 업무보고 시)자에 “대통령과 정부가 운전면허 하나를 개선하지 못한다면 무엇인들 제대로 알 수 있겠나. 운전학원의 로비 때문에 안 된다고 들었는데 사실인가. 법률 개정이 안 되면 시행령(대통령령)과 시행규칙(부령)으로 개선해 보라.”는 대통령님의 지시가 있었습니다.
물론 반대의견도 만만치 않았습니다.
그 반대의견으로는 지난번 1차 개선 시에 장내 기능코스시험 항목도 줄이고 운전전문학원의 의무교육시간을 축소했으며 운전면허시험장 응시자 의무교육시간을 폐지하였기 때문에 시험의 절차와 내용을 더 줄이면 부실면허가 양산될 우려가 있다는 의견입니다.
그래서 살펴보았습니다.
다른 여타의 국가고시가 그렇듯이 운전면허시험은 국가기관이 관리하는 게 원칙입니다. 물론, 일부 국가의 경우 국제적으로 공인된 인증기관이나 우리나라의 도로교통공단과 같은 비영리공입법인에 위탁하는 경우는 있습니다. 하지만, 자동차 운전전문학원제의 경우와 같이 영리목적의 사설 운전학원이 제공하는 운전교육과 학원자체 실시 검정을 끝으로 운전면허를 발급하는 나라는 우리나라가 유일합니다.
이 밖에도 우리나라와 일본은 세계 모든 국가에서는 시행하지 않는 “연습운전면허 취득 시험으로 학과시험 외의 기능시험”을 시행하고 있는데, 이 연습운전면허 기능시험은 도로에서 운전을 할 수 없는 사람들이 응시하는 시험이기 때문에 운전학원에서 제공하는 연습시설이 아니면 시험에 대비한 연습자체가 불가능한 부분으로서 운전학원에 돈을 지불할 능력이 없는 사람은 응시가 불가능할 뿐 아니라, 운전면허시험 제도 시행 자체가 어려운 매우 불안정한 제도입니다.
이러한 문제점과 위헌적인 요소 때문에 일본은 전국 98개소의 운전면허시험장의 장내시설을 연습운전면허 기능시험 응시자의 연습장으로 개방하는 등의 고육책을 동원하여 보완하고 있습니다.
이러한 문제점 때문에 입법 해프닝도 벌어진 적도 있었습니다. 지난 2004년 양심세력에 의한 문제제기를 수용한 일부(14명) 국회의원에 의하여 “운전면허시험장의 유휴 시설을 국가유공자 가족이나 생활보호대상자, 장애인 등에게 운전연습장으로 실비 제공하기 위한 입법발의”가 있었지만 공급자 집단의 반대에 부딪쳐 무산되고 말았습니다.
뿐만 아니라, 공급자 간의 담합용으로 이용되고 있는 “운전전문학원의 수강료 하한선 규제”라는 법률적 수혜까지 제공해 누리게 하는 공급자 위주의 현행 운전면허제도는 위헌적인 요소도 요소이지만, 마음만 먹으면 전횡과 폭리가 가능한 구조로서 공급자의 독과점을 돕는 방향으로 편향된 제도라는 점이 가장 큰 문제입니다.
이러한 문제점 때문에, 운전면허시험장 응시자에게 부과해 왔던 △“도로주행교습(또는 연습) 10시간 이수 의무규정”을 폐지하고 △운전전문학원의 학과교육 25시간을 5시간으로, 장내 기능교육 20시간을 15시간으로, 도로주행교육 15시간을 10시간으로 대폭 축소한 지난 2010년 2월의 1차 개정 이후에도 운전전문학원의 수강료는 전국 평균 80만원(수강료 70 ~ 80만 + 2회 기능검정료 7만원)대 수준을 유지할 수 있었던 것입니다.
검정합격률 90%, 교통사고는 전년대비 16% 감소
더 중요한 사실은 검정합격률은 그대로고 교통사고는 오히려 줄었다는 점입니다. 경찰청의 조사결과에 따르면 1차 개선이후 1년 동안 운전전문학원을 통하여 운전면허를 취득한 수강생들의 기능검정 합격률은 의무교육시간 축소 전 합격률 90%대와 동일했고, 2010년 2월부터 2011년 2월까지 운전전문학원을 통하여 운전면허를 취득한 초보운전자들이 야기한 교통사고는 예년에 비해 오히려 줄었다고 합니다.
그렇다면, 오는 6월부터 시행하게 될 정부 주도의 개정 운전면허제도는 국회의 권한인 법률개정 없이 어떤 부분을 어떻게 조정하여 취득비용을 줄일 수 있었을까요?
결론부터 말씀드리면, 운전전문학원의 극렬한 반대 이유가 그러하듯이 개정 전 공급자 위주의 법령 부분을 수요자 위주로 ‘확’ 바꿨으며 천차만별의 개성을 지닌 응시자의 능력을 일정 교육시간으로 대신하는 교육위주의 제도에서 개성과 능력 그대로를 평가받는 시험위주로 전환하였다고 평가할 수 있습니다.
우선, 개정 전 연습면허 취득 장내 기능시험 항목을 모두 폐지하고 기초적인 조작능력을 점검하는 새로운 형태의 2개 항목(아래의 기능시험 항목 표 참조)을 마련했습니다.
따라서 아래의 그림과 같은 장내 기능코스 시험 및 검정용 채점기와 대규모 장내 코스연습장이 추억 속으로 사라지고 2개 항목의 기능시험에 대비한 운전학원의 연습장 면적이 대폭 축소(350제곱미터 이상)되고 교습시간도 대폭 줄어드는 효과로 인하여 운전학원의 수강료와 응시료가 함께 낮아집니다.
[그림] 기능시험 채점기 및 기능시험장
물론, 수강생 유치경쟁에서 우위를 점할 목적으로 좀 더 넓고 안전한 연습장을 운영하는 학원도 생겨날 수 있으므로 운전교습서비스의 품질은 더 높아지고 좋아지는 효과도 있습니다. 그야말로 수요자의 선택 폭이 넓어지는 대신에 공급자의 전횡과 폭리가 줄어드는 것입니다.
이미 경험하신 운전자들께서는 잘 알고 있는 사실과 같이 도로에서 자동차를 운전하기 위한 능력배양 목적의 운전교습 결과에 대한 평가는 기계적인 방식이 아닌 합리적인 사고와 공정으로 무장한 시험관의 눈을 통해서 평가되어야만 변화무쌍한 도로 환경에 적응하고 대응할 수 있는 능력배양을 유도할 수 있습니다.
그래서 실제 도로에서 연습하는 시간을 좀 더 많이 할애하여 실질적인 능력배양을 유도할 목적으로 도로주행시험의 항목과 내용을 변경하였습니다.
우선, 운전하는 차의 앞과 뒤의 교통을 항시 주시하고 살피는 습관과 차체감각을 높이는 운전연습을 유도하는 항목으로서 선진교통문화를 이루고 있는 국가들 모두가 시행하는 “도로변 주차차량 후방에 후진으로 주차 항목”을 추가하였고 초심운전자의 안전의식을 드높일 목적으로 “속도, 신호, 횡단보도통행방법, 어린이보호구역통행방법 위반 등”, 개정 전의 감점항목을 실격사항으로 변경하였습니다.
개정 운전면허제도, 아직은 충분하지도 완벽하지도 않습니다.
여러분께서도 잘 알고 계시다시피 필요 이상의 규제는 필연코 기득권을 형성하는데, 개정 전 운전면허제도 특히 20시간 남짓의 교육시간과 학원 자체실시 검정을 끝으로 운전면허를 발급받을 수 있도록 한 운전전문학원제는 그 운영자에게 지구상에서 그 사례를 찾을 수 없을 만큼이나 커다란 수익을 안겨 준 제도입니다.
사실상 시험관리 권한이라고 말할 수 있는 검정권이 소수의 축재수단으로 이용돼 온 까닭으로 그 달콤한 과실을 놓치지 않으려는 사람들의 저항이 만만치 않았고 앞서 언급한 바가 있듯이 국회의 권한인 법률을 개정하여 해소해야만 하는 부분 때문에 다음을 기약할 수밖에 없었던 부분이 적지 않았습니다.
때문에, 금번의 개정 시행 운전면허제도는 온전한 제도로 갈 수 있는(가기 위한) 디딤돌을 놓은 절반의 성공이라고 평가할 수 있습니다.
위와 같은 개정제도에 대한 긍정적인 평가와 확신은, 지금껏 생각할 겨를도 없었고 경험하지도 못했던 까닭으로 비교대상이 없기 때문에 알지 못했던 개정 전 제도의 문제점이 개정제도의 시행과 동시에 하나 둘 드러나고 미처 예상하지 못했던 개선효과가 우리 모두의 눈앞에 나타날 것이기에 가능합니다.
그렇다면, 도로주행시험 및 검정의 공신력은 어떻게 확보할 수 있을까요?
자동차운전전문학원제 자체를 완전히 폐지하고 국가기관으로 일원화하지 않는 이상은 운전전문학원제로 인한 폐단을 완전하게 해소할 수 없는 운전전문학원의 최소 의무교육시간을 8시간으로 대폭 축소한 점에 대한 우려가 없지 않습니다만, 사실은 8시간으로 합격이 가능한 사람은 8시간으로 운전면허를 취득하는 반면에 50시간을 교습해야 합격이 가능한 사람은 50시간을 교습하고 응시하도록 제도를 시행하는 게 올바른 방향입니다.
하지만, 이미 모두가 알고 있는 사실이 그러하듯이 운전전문학원에 소속한 기능검정원에 의한 학원 자체실시 기능 및 도로주행 검정에 대한 신뢰를 전제로 의무교육시간의 적절성을 논하기 어렵다는 점을 부정할 수는 없는 노릇이라고 할 것이고, 그나마 나름의 공정한 수단이라고 말해왔던 “장내 기능코스 검정 채점기”가 추억 속으로 사라지므로 운전전문학원제에 대한 국민의 우려와 불신이 깊어질 수밖에 없고 당연한 현상이라고 할 것입니다.
따라서 경찰청은, 정작 공신력이 담보되어야할 도로주행검정에 대한 감시는 소홀히 한 반면에 운전전문학원 수강생의 과중한 경제적 부담을 강요하는 수단으로 악용돼 왔던 장내 기능코스 검정 채점시설 설치 유지비용의 100의 1 수준에도 미치지 못하는 약 40만원으로 설치가 가능하면서도 차선의 도료와 색을 읽어 구분할 정도의 첨단 기술이 집약된 “도로주행 시험 및 검정용 전자 채점기(자동차블랙박스형 운행기록계)”를 운전면허시험장의 도로주행시험용 자동차와 운전전문학원의 도로주행교육용 자동차(도로주행검정용도 같음)에 장착하는 방안을 추진하고 있습니다.
[그림] 도로주행시험 전자 채점기(블랙박스형 운행기록계) 실행 내용 등
하지만 사실은, 이러한 모든 기계적 장치가 없어도 아무런 문제가 없는 환경과 제도를 조성하고 마련해야 합니다. 세계가 그러하듯이 시험관의 공정한 눈으로 판단하여 당락을 결정해도 국민과 응시자가 흔쾌히 수용하고 수긍할 수 있는 운전면허시험제도가 마련되어야 하고 그것이 온전한 사회의 운전면허제도라 할 것입니다.
아무리 다른 어떤 말을 동원하여 현혹할지라도 자동차 운전으로 빚어지는 문제는 온전히 운전자의 몫이고 그 운전자가 미성년자일 경우에도 운전자와 그 운전자의 법적 보호자인 부모의 책임이 우선하고 아무리 다른 무엇으로 현혹하고 유혹할지라도 운전학원의 운전교육은 운전면허시험 합격요령을 터득하기 위한 것 그 이상을 넘지 못하고 이점에 대해서는 선진국이라고 해서 별반 다르지 않습니다.
따라서 향후의 개선방향은 세계의 모든 나라가 그러하듯이 운전면허 취득의 창구를 공신력과 공정성이 확보된 시험기관으로 일원화하여 시행하는 방향이어야 하고 모든 응시자에게 공히 제시하는 시험으로서의 “안전운전의 기준점”에 도달하기 위한 운전연습 또는 운전교습은 돈이 많든 적든 신체적인 결함이 있든 없든지 간에 각각의 응시자가 지닌 능력과 개성에 따라서 자유롭게 선택할 수 있는 환경과 여건을 제공하는 방향으로 발전시켜 나가야 할 것입니다.
나아가서 법규를 준수하고 사고가 없는 운전자에게는 제도적으로 좀 더 많은 혜택을 선사하는 대신에 상습적으로 문제를 일으키는 특이성향의 운전자에게 있어서는 범칙금보다는 벌칙성 교육을 강화하는 방향의 사후관리에 관한 선진 법제를 도입 발전시켜가도록 정부와 국회를 독려해야 할 것입니다.
감사합니다.
2011. 4. 26.
법제처 교통분야 국민법제관
녹색자동차문화교실 / 녹색교통정책연구소장 정 강
이하, 그림 등 운전면허취득절차 및 기능ㆍ도로주행시험의 내용은 링크페이지로 이동 참고 바람.