국민을 위한 고민보다는 편법을 동원하여 특정세력을 지원하는 데에 더 열중인 것으로 여겨지는 정부와 제 할 일을 못하고 있는 대한민국 국회는 최근, 정부 지원예산 삭감을 두고서 특정 교수의 인기를 견제하기 위한 조치니 아니니 하며 옥신각신 다투고 있다.
부적절한 발언 때문에 당적을 잃은 국회의원과 언론에 의하여 특정 교수의 입장을 대변하는 것으로 비춰지는 국회의원 간에 고성이 오가고 언론은 행여 뒤질세라 앞을 다투어 중계를 한다.
오죽이나 했으면 이 지경에 이르렀겠는가라는 생각이 없지 않지만 “어쨌든 쪽 팔리는 건 어쩔 수없이 쪽 팔리는 거다.”
오늘의 내가 겪고 있는 어려움의 이유를 모르고 있다는 점도 문제다.
세계의 모든 나라가 그 중요성을 인정하여 시행하고 있는 제도로서 “청소년의 법제상식과 교통안전 및 기초질서 길라잡이 역을 담당하고 있는 운전면허시험”이 국가고시가 아니라고?
자동차 운전면허 취득시험이 국가고시가 아니면 “자격 또는 면허 따위를 발급할 목적으로 국가가 시행하는 시험”이라고 길게 말해야 하나?
이렇듯 필요에 따라서 일반의 상식과 법률적 의미를 달리 해석해도 괜찮은 것일까. 그 차이로 인해 발생하는 피해는 누구의 몫이고 누가 다 감당할까.
내가 아는 한 법률적 의미와 일반 국민의 상식이 일치하는 나라가 국민이 행복한 선진국이고 불일치가 많은 나라일수록 공직자만 행복한 나라로서 부정부패가 많은 후진국이다.
기회균등의 원칙, 이것이 지켜지지 않는 나라에 사는 국민이 희망을 가질 수 있는 것이고 희망이 없는 사회에서 국민의 행복지수를 논할 수 있을까.
국회는 위헌적인 법률을 양산하고 행정부는 편법을 동원하여 특정집단을 지원하는 나라가 선진국으로 도약할 수 있을까. 국민은 또 행복해 질 수 있을까.
내가 운전면허제도에 집착하는 이유가 바로 여기에 있다.
운전면허 취득시험이 국가고시가 아니라고 말하는 공무원이 없지 않으니만큼 그냥 “국가시행 시험”이라고 해두자.
국민에게 면허를 주기 위한 국가시행 시험이 지켜야할 원칙이 있다면 그것은 바로 ‘기회균등의 원칙’이라고 할 것인데, 이것을 부정하면 국가가 시험을 통해서 자격 또는 면허를 발급할 이유가 없어지므로 이것마저 부정하는 주장만큼은 삼가길 바란다.
또, 현행의 운전면허 취득시험은 보는 이에 따라서 그 선택과 시각차가 없지 않겠지만 쉽게 따는 방법과 상대적으로 어렵게 따는 방법이 공존하는 게 사실이므로 “이런들 저런들 어떠하겠는가.”라는 식으로 논점을 흐리는 주장 또한 삼가길 바란다.
나아가서, 쉽게 따는 대신에 돈을 많이 들이는 것이니만큼 돈을 적게 들이는 사람은 어렵게 따도록 그 취득의 길을 나누어 시행하는 게 공평하다는 주장을 하려거든 대한민국의 헌법정신 자체를 부정하거나 공정하고 합리적인 제도를 시행하는 나라로 인정을 받는 나라이든 아니든 상관없이 다른 국가의 유사한 사례를 먼저 제시하기 바란다.
다른 여타국가의 자격과 면허에 관한 시험이 그러하듯이 법률적 근거를 정하고 그 시험의 일부 또는 전부를 민간에 위탁할 수 있는데, 이는 누구에게나 차별 없이 동일하게 적용되는 기회균등의 원칙에 입각한 법률적 수단이어야 한다.
예외적으로, 개인의 학력이나 경력을 인정하여 시험의 일부 또는 전부를 면제할 수도 있는데, 이 또한 합리성과 비례성의 원칙 그리고 기회균등의 원칙에 입각하여 정한 법률적 근거에 의해서만 가능하다.
따라서 국가가 법률로 정하여 시험의 일부 또는 전부를 민간에 위탁하여 시행하는 것 자체를 잘못이라고 말할 수 없다.
하지만, 하나의 국가시행 시험의 관리를 그 성격을 달리하는 민간으로서 비영리공익법인과 영리목적의 민간기업체로 나누어 위탁할 수는 없다고 할 것인데, 현행의 운전면허 취득시험의 관리는 경찰청산하 준정부기관이자 비영리공익법인에 해당하는 도로교통공단과 영리목적의 민간기업체인 운전전문학원에 위탁하여 시행하고 있으므로 위헌적이고 위법하다.
이러한 판단에 대하여 반론을 제기하는 측의 주장은, 도로교통공단에 위탁한 건 사실이지만 운전전문학원의 경우에는 법률과 법령에 따라서 당해 학원에서 제공하는 교육과정을 수료하고 졸업한 사람에 대하여 시험을 면제하는 것이므로, 위탁했다는 주장은 사실과 다른 잘못된 해석이라고 주장한다.
그렇다. 운전전문학원에서 제공하는 교육과정을 수료하는 것을 끝으로 운전면허를 발급하고 있으므로 “시험 관리의 위탁”이 아닌 “시험의 면제”라는 법률적 판단이 옳다. 하지만, 운전전문학원의 자체검정을 운전면허시험으로 인식하고 있는 게 보통의 현상이고 대부분의 언론과 운영의 주체 또한 그렇게 말하고 있다.
따라서 이러한 사회적 현상을 두고서 법률적 판단과 일반적인 상식 간의 괴리라고 말할 수 있을 것이다.
그렇다면, 일반 국민과 언론은 무슨 이유로 운전전문학원의 자체검정을 운전면허시험으로 인식하고 그렇게 말하고 있을까. 법을 집행하는 정부가 허위 또는 과장광고로 규정하거나 제재하지 않고 있으므로 영업상 유리한 방향으로 활용하고 있는 운전전문학원의 운영주체의 경우야 그렇다하더라도 말이다.
혹시, 돈을 주고 사는 운전면허라는 세간의 부정적인 시선과 인식 때문은 아닐까. 여하튼 분명한 사실은 자동차운전전문학원의 명칭을 ‘운전면허학원’이라고 쓰고 부르거나 당해 사설운전학원에서 실시하는 자체검정을 ‘운전면허시험’이라고 인식하고 말하는 일반의 경향만큼은 부정할 수 없는 사실이다.
따라서 “사실상의 위탁”이라고 정의함에 무리가 없다고 할 것인데, 그럼에도 불구하고 법률적 사실관계를 고집하여 “시험의 면제”라고 주장한다면 그 주장을 아니 인정할 수 없다고 할 것이다. 하지만, 그렇다고 해서 위헌적인 요소와 위법적인 요인이 사라지는 것은 아니다.
어느 면으로 보거나 정규학교의 교육과정으로 인정하기 어려운 사설운전학원의 운전교습으로서 짧게는 8시간 길게 잡아야 20시간의 교육수료를 학력으로 인정하거나 특별한 경력으로 인정하여 시험을 면제하는 게 합리성과 비례성의 원칙 그리고 기회균등의 원칙에 부합한다고 판단하고 주장할 수 있을까.
또, 전국을 통틀어서 26개소에 불과한 운전면허시험장을 이용하는 운전면허시험 응시 취득자의 불편과 공정하고 철저한 시험을 감안한 형평성의 문제와, 사설교습학원에 대가를 지불하고 능력을 배양한 사람이나 독학을 한 사람 모두가 동일하게 국가 또는 국가로부터 위탁받은 기관이 관리하는 시험에 응시해야 하는 여타의 “국가시행 시험”에 비추어 판단할 경우에도 합리성과 비례성의 원칙 그리고 기회균등의 원칙에 부합한다고 말할 수 있을까.
결과적으로, 문제의 운전전문학원제가 국가의 어려움을 덜고 국민편익을 도모하기 위해서 운전면허시험의 관리를 민간에 위탁한 것이라고 주장한다면 하나의 “국가시행 시험”을 도로교통공단과 운전전문학원으로 나누어 위탁한 셈이고 법률적 사실관계 그대로 ‘시험의 면제’라 주장할 경우에도 사회적 약자를 우선 배려해야 하는 국가의 책무를 방기하고 기회균등의 원칙을 저버린 행위라는 사실만큼은 달라지지 않는다.
참고로, 문제의 운전전문학원제를 본격 시행한 1997년 이전에는 국가경찰공무원인 시험관이 운전학원에 출장하여 시험을 관장하였음.
따라서 현행의 운전전문학원제는 “국가시행 시험의 위탁”이라 할 경우 편법을 동원하여 국민 모두를 갈등하게 하거나 상대적 박탈감을 안겨 불행하게 만드는 위법행위라 할 것이고 “시험 면제”라고 할 경우 당해 관계 법률은 일반적으로 운전학원의 운전교육을 통하여 기능을 익힌 다음 응시하는 “국가시행 시험”을 자체검정이 포함된 사설운전전문학원의 교육과정으로 대신하게 하여 소수를 이롭게 하는 반면에 대다수 국민을 불행하게 하는 위헌법률이라고 할 것이다.
이것이 다가 아니다.
앞에서 언급한 것처럼 세계의 모든 국가 중에서 사설운전학원의 교육과정 수료를 끝으로 운전면허를 발급하는 나라는 우리나라가 유일하고 분야를 막론하고 “국가시행 자격 또는 면허시험”을 사실상 이원화하여 시행하는 시험 역시 운전면허시험이 유일한데, 기왕의 부정하고 부당한 위헌법제의 뒤를 바치고 있는 관련 법제 또한 위법적이고 위헌적이다.
세계의 국가 중 운전면허 도로주행기능시험 응시를 대비하여 연습이 필요한 운전자의 안전한 도로주행연습을 위한 목적과, 보다 많은 연습을 유도할 목적의 연습운전면허제를 시행하는 나라 중에서 운전면허 일과성취득과 속성취득을 차단할 목적의 “연습운전면허 경과기간제”를 시행하지 아니 하는 나라는 일본과 우리나라가 유일한데, 그 이유는 운전전문학원의 이익에 반하기 때문이다.
나아가서, 연습면허 취득과정에 기능시험을 시행하는 나라 역시 일본과 우리나라가 유일한데, 전국 98개소의 시험장 장내시설을 연습장으로 개방하고 있는 일본의 경우와 다르게 우리나라는 사설운전학원이 아니면 사실상 연습할 수단이 없는 당해 기능시험을 연습할 장소를 제공하지 아니한 채로 시행하고 있다.
따라서 연습운전면허제 도입목적과 관계 법률의 입법취지에 반하는 법령으로서 운전면허취득 절차와 과정에 필요한 시설 일체를 한 곳에 구비할 것을 요구하는 현행의 운전학원 설립요건 및 운영기준에 관한 법령은 위법하다.
또, 오롯이 현행의 운전학원(전국 40여개소) 또는 운전전문학원(전국 400여개소)의 수익성 확보 및 증대만을 위한 목적으로 시행하는 중복규제로서 시행하지 않을 경우에도 도로주행연습을 위해서는 도로가 아닌 장소나 운전학원의 장내시설을 이용하여 필히 익힐 수밖에 없는 “운전기기 조작요령 및 기초적인 주행능력 습득여부”를 확인한다는 미명하에 시행하고 있는 연습운전면허 취득단계의 기능시험은 ‘규제최소성의 원칙(과잉금지의 원칙)’에 위배되는 위헌법률이다.
참고로, 우리나라와 일본은 “OECD가입 회원국 자동차 1만대 당 교통사고 및 사상자 발생건수(2009년)” 부문에서 제1위와 2위를 기록하고 있음.
혹시, 알고 있습니까.
세계적인 현상과 정반대되는 현상으로서 경제성장과 더불어 차량의 대수가 급격한 수준으로 증가하던 1980년대 중후반 서울 올림픽을 거치면서 다소 완화추세에 있던 “자동차 1만대 당 교통사고 및 사상자 발생건수”가 1997년을 기점으로 다시 증가추세로 돌아서 오늘까지 이어지고 있는 이유를 알고 계십니까.(2002년 교통법규위반차량신고보상제 실시로 단 한차례 반전)
1995년 도로주행시험제 도입과 함께 폐지했어야할 이른바 장내 기능코스시험을 함께 시행함으로서 안전한 도로주행능력 향상을 도로주행연습에 몰두할 기회를 빼앗긴 나머지 조급증만을 키울 따름인 장내기능코스연습과정에서 잘못들인 습관을 교정하기도 바쁜 상태로 운전면허를 취득한 사람들을 도로에 진출시킨 장본인이 1997년부터 본격 시행한 운전전문학원제라는 사실을 알고 계십니까.
운전면허를 취득한 직후의 단독운전을 언감생심 꿈도 꾸지 못했던 시절의 운전자로서 도로주행시험과 운전전문학원제를 도입하기 이전에 운전면허를 취득한 사람 모두가 알고 있는 사실이 그러하듯이, 그 시절의 운전자들은 최소한 자신의 능력을 가늠할 수 있었기에 책임성만큼은 잃지 않았었지만 잘못들인 운전습관을 교정하기에도 부족한 도로주행연습과 연습한 장소에서 실시하는 95%이상의 자체검정을 통과했다는 자만심과 면죄부를 부여받고 단독운전에 나서게 된 까닭으로 얼마나 많은 사람들이 죽고 다치게 되었는지를 알고 계십니까.
필히, 관련 근거자료가 포함된 별첨자료를 살펴보시기 바랍니다.
또 다시 당부하고 촉구합니다.
제19대 국회 원구성 이후에나 가능한 법률 부분은 뒤로 미루더라도 우선 처리할 수 있는 시행령과 시행규칙 부분을 아래의 개정령안과 같은 방향으로 서둘러 개정하여 세계 최고수준의 수강료를 지불하고도 푸대접에 감지덕지 할 수밖에 없는 입장에 처한 국민의 고통을 덜어주고 성급하게 취득하는 운전면허에 따른 닥쳐 올 피해를 줄여 주시기 바랍니다.
그리고 관계 공직자여러분! 제발 당부하건대, 운전면허시험 응시자와 도로교통법 제104조의 규정에 따른 운전전문학원 이용자를 위해 마련된 법제의 수요와 공급을 섞어 설명하지 마십시오. 전문적인 지식이 부족한 사람들 헷갈립니다.
[도로교통법 시행령 일부개정령안] 입법제안용 2011. 11. 9.
제안: 법제처 교통분야 국민법제관 / 녹색교통정책연구소장 정 강
1. 검토의결주문
도로교통법 시행령 일부개정령안을 별지와 같이 의결한다.
2. 개정이유
지난 2011.6.10일자 운전면허 수요자의 편익을 도모하고 교통발전의 촉진을 위한 목적으로 개선한 운전면허제도에 따른 효과가 일부 미흡한 부분에 의하여 반감되고 그 미흡한 부분을 악용하는 사람이 적지 않아 수요자의 원성과 불만이 날을 더할수록 높아지고 있습니다.
운전학원 또는 운전전문학원의 입원과 함께 일과성으로 이루어지는 현행에 의한 운전면허 취득관행에 비추어 볼 때, 운전면허 취득과정에 관한 법령 및 운전학원 설립․운영에 관한 법령은 운전면허를 취득하려는 예비운전자의 도로운행능력 향상을 돕고 운전면허 일과성 속성 취득에 의한 폐단을 줄이기 위한 목적으로 도입한 연습운전면허제의 도입목적 및 입법취지에 반합니다.
“OECD가입 회원국 자동차 1만대 당 교통사고 및 사상자 발생건수(2009년)” 부문에서 제1위와 2위를 기록하고 있는 우리나라와 일본은 연습운전면허(제)를 시행하고 있는 세계의 모든 국가 중에서 유일하게 “연습운전면허 경과기간”을 두지 않고 있습니다.
따라서 법률의 개정이 필요한 위헌적 요소에 관한 부분(별첨자료 참조)을 제외한 사항으로서 연습운전면허 취득 후 도로주행시험에 응시하는 과정에 경과기간을 도입․적용하는 것과 함께 운전학원의 설립요건을 완화하거나 다양성을 확대하여 운전면허 일과성 속성취득에 따른 폐해를 해소하고, 최근 6.10개정제도 시행 전의 수준으로 다시 돌아가고 있는 운전면허 취득비용의 상승요인을 차단하는 것과 함께 운전교육서비스 업계의 선의의 경쟁을 유도하여 품질의 향상을 도모하고 운전면허 수요와 공급에 따른 사회적 과실의 고른 분배와 관련 분야의 일자리를 확대할 필요가 있습니다.
3. 주요내용
가. 도로교통법 제83조제2항의 규정에 따른 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허 도로주행시험 응시절차에 관한 규정을 변경함(안 제49조제2항)
1) 현행에 의한 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허 취득절차 및 과정에 관한 일부 시행령은 도로주행시험 응시 전 보다 많은 도로주행연습을 유도할 목적으로 도입한 연습운전면허(제) 관련 법조항의 도입목적과 그 취지를 일체 반영하지 못하고 있습니다.
나. 도로교통법 제101조의 규정에 따른 소정의 ‘기능교육장’을 토지 위에 설치하는 실외기능교육장과 건물 내에 설치하는 실내기능교육장으로 나누어 구분함(안 제63조 별표5)
1) 현행의 운전학원 설립 및 운영에 관한 시행령은 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허의 취득절차 및 과정을 분리하여 시행할 것을 요구하고 있는 연습운전면허 관련 법조항의 입법목적 및 그 취지를 반영하지 못하는 규정으로서 오히려 일과성 취득과 속성취득을 부추기고 있습니다.
2) 법률이 정하고 있는 입법목적과 그 취지에 반하는 현행의 운전학원의 설립 및 운영에 관한 일부 시행령은 운전면허시험에 응시하거나 운전면허 취득 후 보충교습이 필요한 수요에 대하여 절대적으로 부응하지 못하고 있습니다.
3) 자율에 맡겨 잃게 될 공익이 없어 보유할 것을 강제할 필요가 없고 현실적으로 확보하기도 어려운 일정면적의 토지확보를 요구하고 있는 현행의 운전학원의 설립 및 운영에 관한 일부 시행령에 의하여 야기되고 있는 수요와 공급의 심각한 불균형으로 말미암아 전국 40여개소에 불과한 운전학원의 1시간당 수강료가 세계 최고수준(평균 45,000원)을 기록하고 있습니다.
4) 법제적인 지원과 관리가 부재한 관계로 비록, 그 공급시설이 소수에 불과하여 일부의 운전면허시험 응시자가 이용하고 있는 게 사실이지만 2011년 현재 전국 약40개소의 실내운전연습실에 설치된 자동차시뮬레이터를 이용한 2시간의 연습으로 현행에 의한 연습운전면허 기능시험에 95%이상이 합격하고 있습니다.
5) 실내운전연습실 또한 운전학원과 마찬가지로 그 수가 절대적으로 부족한 나머지 고액의 사용료(시간당 전국 평균 35,000)를 수수하고 있으므로, 이를 관리하고 정비하는 방향의 법제를 마련하여 제도권에 편입시키고 그 수의 확대를 유도할 필요가 있습니다.
6) 운전면허시험 응시자에게는 해당하지 않는 공급시설로서 6.10개정 시행제도에 의하여 사실상 신규 진입이 차단된 법 제104조의 규정에 따른 전문학원의 희소성 역시 증대되고 있는 가운데 당해 전문학원을 통한 1인당 평균 운전면허 취득비용이 개정 전 취득비용에 육박하는 600,000원대를 기록하고 있습니다.
7) 따라서 현행의 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허의 취득절차 및 과정에 관한 일부 시행령과, 현행의 운전학원의 설립 및 운영에 관한 일부 시행령을 개정하여 관련 법조항의 입법목적 및 그 취지에 부응하고 운전면허시험 응시자의 불편과 불이익을 서둘러 해소해야 합니다.
4. 참고사항
가. 관계법령 : 별첨자료 참조
나. 예산조치 :
다. 합 의 : 행정안전부, 법제처의 검토 협의 요함
라. 기 타 : 1) 신ㆍ구조문대비표, 별첨
2) 2011년 내에 입법예고 요함
대통령령 제 호
[도로교통법 시행령 일부개정령안]
도로교통법 시행령 일부를 다음과 같이 개정한다.
제49조제2항을 다음과 같이 한다.
②도로주행시험은 법 제80조제2항제3호에 따른 연습운전면허를 받은 사람으로서 연습운전면허를 받은 날로부터 최소 30일이 경과한 사람에 대하여 실시한다.
제63조제2항을 다음과 같이 한다.
②기능교육을 위한 장소(이하 "기능교육장"이라 한다)를 이용하여 기능교육을 실시하기 위한 모의운전장치 또는 자동차등(이하 "기능교육용 자동차등"라 한다) 및 도로주행교육을 실시하기 위한 자동차(이하 "도로주행교육용 자동차"라 한다)는 행정안전부령이 정하는 기준에 적합한 구조의 모의운전장치 또는 자동차등이어야 한다.
별표5를 다음과 같이 한다.
별표5 중 제7호의 가목을 다음과 같이 한다.
가. 면적이 35제곱미터 이상인 실내기능교육장 또는 면적이 350제곱미터 이상(전문학원의 경우에는 6,600제곱미터 이상)인 실외기능교육장을 갖출 것. 다만, 전문학원이 실외기능교육장을 2층으로 설치하는 경우 1층에 확보하여야 하는 부지의 면적은 4,125제곱미터 이상이어야 하며, 상·하 연결차로의 너비를 7미터(상·하 차로를 분리할 경우에는 각각 3.5미터) 이상으로 하여야 한다.
별표5 중 제7호의 다목을 다음과 같이 한다.
다. 토지 위에 설치된 실외기능교육장은 콘크리트나 아스팔트로 포장하고, 가목에 해당하는 기능교육장 중 실외기능교육장에는 다음과 같은 시설을 갖추어야 한다.
별표5 중 제8호를 다음과 같이 한다.
8. 정비장(모의운전장치를 설치한 운전학원을 제외한다.) 및 주차시설
가. 기능교육용 자동차의 일상점검에 필요한 정비장을 갖출 것
나. 포장된 주차시설을 갖출 것
별표5 중 제9호 다목(2)를 다음과 같이 한다.
(2) 도로주행교육용 자동차의 대수는 실내기능교육장에 설치한 모의운전장치의 수를 초과하지 않을 것 다만, 기능교육장의 면적이 350제곱미터 이상인 학원 또는 전문학원의 경우에는 기능교육장에서 동시에 교육이 가능한 최대의 자동차 대수의 3배를 초과하지 아니할 것
별표5 중 제11호를 다음과 같이 한다.
11. 시설 및 설비 등은 기능교육을 위한 건물 또는 부지와 같은 건물 또는 부지 안에 설치할 것