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수도권 통합요금제의 허와 실 및 지속가능성
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승인 2016.05.13  
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- 최기주 교수의 교통 View

정부가 작년 등 몇 차례 밝힌 국가재정전략에서 보면 크게 재정의 건전성을 위해서는 정부가 솔선수범해 지출구조를 개선하고, 공공의 부채를 지속감축하며, 지방재정의 혁신을 꾀하며 민간의 유동성을 투자로 유도하는 등의 4대 구조개혁 등의 선도계획이 노정돼 있다. 국가재정기반 인프라측면에서 보면, 복지 및 기타 부문의 예산증가로 SOC부문의 재정기반 투자는 민간의 투자를 적극 활용한다는 부분이다.

미국의 경우 인프라투자의 총량을 살펴보면 1970년부터 현재까지의 투자가 거의 일정함을 알 수 있다. 즉, 인프라가 어느 정도 완성된 시점이후에도 사실상 SOC투자의 총액은 줄어들지 않았고 현재도 줄지는 않는다는 점이다. 외형적으로 보아 당장 필요한 이동성에서 출발하여 잘 안보이는 연계, 환승 등 부분의 접근성의 개선을 위해서 꾸준히 노력하며 특히 최근에는 지속가능성을 확보하기 위해서 교통부문의 투자를 줄이지는 않고 있다. 유럽의 선진국 역시 시설개량은 물론이고 수도권의 경쟁력 확보를 위해서 각별한 철도부분 투자를 중앙정부가 주도하에 시행하고 있다. (파리의 GPX 그랑파리익스프레스 및 런던의 크로스레일 등) 도시부에서의 지속가능성을 확보하기 위한 SOC투자를 정부가 주도하고 지방정부가 함께 하고 있는 셈이다.

우리의 상황을 이와 비교할 때 우리는 수도권의 중앙정부투자는 다소 지지부진하며 정부주도로 재정적으로 할 수 없는 상황에서 국가재정전략회의에 의하면 GTX 등은 민자의 유입에 기반한다는 점이다. 그럼 민간투자는 어떠한 장단점이 있으며 현재의 수도권에서의 특히 대중교통부문에서의 이슈 및 문제점은 어떠한 것이 있으며 개선방안은 무엇이 되겠는지를 한번 살펴보고자 한다.

민간투자가 SOC부문에 이뤄지기 위해서는 기본적으로 민간의 수익성이 담보되지 않으면 다른 여느 부문과 마찬가지로 민간은 투자할 동기가 없는 셈이다. 민간의 대중교통부문에서의 투자 (특히 수도권에서) 관점에서 보면 교통요금이 단위통행당 비싸서 운영비를 상회하는 만큼의 총수입이 보장되는 것이 제일 좋다. 하지만 우리나라의 대중교통요금은 우리수준의 GDP를 가진 나라의 그것보다도 싸다. 그리고 여러 교통수단의 통합요금제가 시행되다보니 사실 이중으로 싸게 되는 셈이다. 아직 많은 선진국에서도 교통수단간에(특히 신교통수단과 기존교통수단간에) 버스와 지하철을 탈 경우 환승에 대한 할인이 없는 경우도 있다. 그럼에도 불구하고 승용차사용에 대한 가격 매김 역시 (예를 들면, 주차요금 등등) 지나치게 싸기에 대중교통 분담률이 높아지지 않고 있다.

싼 요금이 반드시 나쁜 것은 아니지만 이러한 저렴한 요금구조에 더더욱 민간의 대중교통투자를 가로막는 것이 있는 바 그것은 수도권 대중교통 통합요금제이다. 사실 서울의 대중교통개혁 이후 수도권의 버스 및 전철이 이 체계 안에 들어와 있다. 뒤에 개통돼 들어오는, 그리고 들어올 공공부문의 철도와 민간부문의 버스들은 점점 더 통합요금으로 인한 손해에 직면하게 되고 정부는 그것을 메꿔주는데 바쁘다.

좀더 구체적으로 알아보면 2004년 서울시 통합거리 비례요금제가 서울시내버스와 수도권전철 간에 시행됐다. 이어서 인천과 경기도는 각각의 자신들의 시내버스와 광역버스 그리고 전철간의 환승시스템을 작동시키고 이어서 2009년에 이르러 수도권 대중교통 통합요금제를 시행하고 있다. 이어 인천공항철도, 신분당선, 용인경전철 등이 차례로 가입하게 돼 지금은 거의 모든 수도권의 교통수단이 수도권 통합요금제란 우산에 들어와 있는 셈이다.

민간투자로 노정된 서울시와 수도권의 여러 교통투자사업은 사실 시작 전에 이미 저평가된 요금과 통합요금제는 사실 민간의 투자를 유치하기에는 다소 내키지 않는 구석이 있다. 즉, 통합요금제자체가 이미 너무 거대하기도 하고, 나중에 들어오는 교통기관은 일방적으로 기존의 가입자들에 대해 일종의 갑을관계로 설정되며 요금 조정을 받아야 되며 차내 안내 및 AFT등 모든 부수비용을 부담해야하는 처지이다.

예를 들어 서울보다 나중에 통합요금제에 가입한 경기도 버스의 경우를 보자. 경기도에서 버스를 5km 타고 서울시에 내려 서울지하철을 9km 타는 경우에 통합요금제 전에는 요금이 1250원이 2번 지출하게 돼 승객의 입장에서는 총 2500원을 내게 돼 있었다. 하지만 지금은 경기버스에 1250원을 내고 서울지하철에는 100원만을 내면 된다. 이 경우에 서울지하철은 총 징수금액에서 기본요금비율로 가져가게 돼 675원을 가져가게 되며 나머지는 경기버스가 675원을 가져가게 된다.

따라서 경기도에서는 경기도 버스에 적자를 보전해주는 것은 물론이고 서울지하철에다도 통합요금제로 인해서 적자를 보게 되는 금액의 46% (원래는 60%였음)를 보전해주고 있다. 이로 인한 경기도의 철도운영기관에만 부담해야 하는 손실부담금만 작년 820억원이다. 사실 경기도나 서울시가 준공영제를 시행하여 통합요금제를 실행하면서 1년에 지출하는 금액은 어느새 각각 약 3000억원 정도를 치닫고 있다. 인천도 가세하면 수도권의 통합요금제하에서의 보조금이 연간 약 7000억을 향해가고 있는 셈이다. 그리고 민간이 투자를 하면서 생기는 모든 비용은 해당기관이 손해를 보면서 들여와야 하는 부분이다. 과연 이러한 구조에서 민간이 제대로 수익성을 찾고 또한 수도권 대중교통에 투자할 수 있는 인센티브가 있을지 의문이 든다.

국가재정에서 민간의 유동성을 확보한다는 부분에서 수도권의 대중교통이 대상이 되기는 갈수록 어려워질 전망이다. 물론 도로나 기타 다른 분야에서의 상황은 다를 수 있지만 서울시의 경전철계획, 수원 및 기타 도시에서의 트램 등을 포함한 대중교통 민간투자계획 등은 사실은 수요의 이슈보다 요금부문에서 투자의 동기를 잃어버리기 쉬운 대목이며 그 중심에 수도권 통합요금제가 자리매김 하고 있다.

아울러 장기적인 관점에서 볼 때 과연 서울수도권의 늘어나는 준공영제로 인한 보조금지급이 과연 재정적인 측면에서 지속가능한지를 한번 살펴봐야 한다. 대중교통에 투자하는 민간의 수익성, 창의성을 유치하면서도 동시에 재정의 지속가능성을 보전하기 위해서는 몇 가지의 정책이 지금이라도 사려깊게 연구돼야 할 필요가 있다.

우선 교통과 복지를 연계시키는 정책이다. 선별적 복지가 어렵다고 하지만 지금처럼 획일적으로 모든 65세 이상의 노인에게 무료로 승차케 하는 것도 문제이다. 원가가 반영된 현실적 요금과 지불의사를 반영한 가격정책이 없는 한 무분별한 교통소비 및 재정악화는 시간문제이다. M버스 등의 현실을 도외시한 가격정책, 정말 이동에 있어 문제가 있는 노인 등의 선별적 이동성 제공 등은 바로 고쳐야 한다. 다시 말해 교통과 복지를 연계시키면서 제대로 가격을 매기는 정책이 필요하다. 민간의 창의성이 통합요금제의 과다한 갑질에 의해서 훼손되는 것도 문제이다.

아울러 지금이라도 수도권교통체계에서의 통합운영기구 등을 새로이 재조망해 볼 필요가 있다. 그것은 장기적으로 수도권의 교통체계의 효율화 증진, 민간투자의 유치, 그리고 재정적 지속가능성을 담보해줄 수 있는 아마도 유일한 대안이 될 수 있기 때문이다.

<객원논설위원-아주대학교 교통시스템공학과 교수>

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