1993년에 정부는 교통기반시설을 확충하기 위한 재원을 마련하고자 교통세법 및 교통시설특별회계법을 제정했다. 이후 교통시설특별회계는 지속적으로 증가했고, 최근 5년 동안에는 연평균 19조 원이 넘게 투자됐다. 교통시설 확충을 위한 투자재원이 마련됨에 따라 교통SOC 건설은 중흥기를 맞이했다.
1990년에 비해 2014년 도로의 연장은 약 2배 가까이 증가했다. 새로운 고속도로, 국도의 건설뿐만 아니라 기존 도로의 확장 및 기능 개선사업도 다수 추진됐다. 지방도의 연장도 2배나 증가했다. 철도는 기존 일반철도의 전철화, 복선화 등 기능 개선사업과 더불어 경부고속철도, 호남고속철도를 건설하는 성과를 이뤘다. 교통세 및 교통시설특별회계의 운영은 우리나라의 교통기반시설의 확충과 경제성장에 크게 기여했다.
2015년 국가재정운용계획에 의하면 SOC 부문의 예산은 지속적으로 감소될 전망이다. 2019년까지 복지부문의 예산을 매년 7.3%씩 증가시키는 반면, SOC 부문은 매년 6.8%씩 감소시키는 것으로 계획하고 있다. 교통SOC 부문은 2019년까지 매년 6.2%씩 감소될 계획이다. 현재 건설 중인 교통시설 뿐만 아니라 새로이 계획되는 교통시설의 재원을 충당하기에 부족할 것으로 예상된다. 교통시설의 적정 공급규모에 대해 전문가뿐만 아니라 재정부처와 소관부처 간에 상이한 견해를 보이고 있다. 향후 우리사회에 다가올 고령화, 저성장 지속 등 미래 환경변화를 감안하면 세수의 감소, 복지부문의 예산 증대, 그리고 국가재정의 긴축정책 등으로 SOC 부문의 투자재원 감소는 불가피할 것으로 전망된다.
교통 투자재원과 관련한 이러한 추세는 향후 많은 사회적 갈등을 초래할 것으로 전망되는데, 대표적인 환경 변화요인이 교통시설의 노후화이다. 시설물특별관리법에 의해 관리되는 1, 2종 교통시설의 경과연수별 구성비를 보면, 2014년 말 기준으로 31년 이상 시설물은 전체의 6.8%, 21년 이상 시설물은 전체의 18% 수준으로, 교통시설의 노후화 상태가 심각하지 않은 수준이다. 경과연수에 기반해 연대별 교통시설의 건설비율을 살펴보면, 1990년대 이전 11.2%, 1990년대 21.8%, 2000년대 46.7%, 2010년 이후 20.4%인 것으로 조사됐다. 신규건설이 현재의 추세로 유지된다는 가정 하에, 20년 후에는 30년 이상 경과된 교통시설이 전체의 약 30% 수준에 달하고, 중점관리대상이 되는 안전등급 C 이하의 시설물이 16% 수준에 달할 것으로 전망된다.
교통시설의 노후화 현상은 향후 유지보수예산을 급격히 증가시킬 것으로 전망된다. 도로, 철도, 항만의 유지보수예산은 2030년 약 10조 원까지 증가할 것으로 분석됐다. 이 중 국도, 일반(고속)철도, 항만 유지보수를 위한 국고 부담이 4.6조 원, 고속도로 및 도시철도 유지보수를 위한 자체조달재원 부담이 2.3조 원, 지방도 유지보수를 위한 지방비 부담이 3.1조 원 가량 소요될 것으로 분석된다. 향후 2030년까지 도로, 철도, 항만의 유지보수예산은 연평균 6.1%씩 증가할 것으로 전망된다.
교통시설 노후화로 인한 유지보수예산의 증가는 관련주체간에 어떤 갈등을 초래할까? 첫째, 신규 교통시설 건설예산의 감소를 초래할 것이다. 미국의 사례를 보면, 교통시설 건설의 중흥기를 약 50여 년이 지난 2000년 초반부터는 교통시설 운영관리예산이 신규건설 예산을 초과했으며, 2003년 이후 운영관리예산은 연평균 6%의 증가율을 보이는 반면, 신규건설 예산은 연평균 23%의 감소율을 보이고 있다.
미국은 2000년대 초반부터 교통시설 투자재원의 부족문제가 사회적 이슈로 등장함에 따라, 이를 해결하기 위한 다양한 대안을 검토하고 있다.
우리나라는 2009년 이후에도 교통혼잡비용이 연평균 약 3%씩 증가하고 있는 추세이며, 최근 국제경영개발원(IMD)에서 평가한 기본인프라의 국가경쟁력은 24위로 평가되는 등 교통시설의 신규건설의 수요는 당분간 지속될 것으로 전망된다.
전국 1,000명을 대상으로 교통시설 공급수준에 대한 만족도를 조사한 결과, ‘충분하다’ 40.5%, ‘보통이다’ 39.2%, ‘부족하다’ 20.3%로 응답했다. ‘부족하다’라고 응답한 지역은 충청권이 28.2%로 가장 높고, 비광역권이 21.7%로 광역권에 비해 높게 나타났다. 지역별, 부문별 교통시설의 신규건설 수요는 노후화된 기존 교통시설의 유지보수비 증가로 예산을 불가피하게 감소시켜야 하는 갈등을 초래할 것이다.
둘째, 유지보수비의 증가로 자체조달기관 및 지방비의 재원 부족문제가 심화될 것이다. 고속도로를 관리하는 한국도로공사는 2030년 유지보수비는 2014년 수입금의 약 25% 수준까지 도달하고, 광역지자체의 도시철도는 2030년 유지보수비는 2014년 수입금의 약 58% 수준까지 도달할 전망된다. 지방도의 2030년 유지보수예산은 2015년 지자체 수송 및 교통예산의 19.7%까지 증가할 것으로 전망된다. 이와 같이, 자체조달 재원으로 운영되는 고속도로, 도시철도 유지보수예산의 증가는 해당 운영기관의 경영상태를 더욱 악화시키고, 지방비의 재원 부족문제 등은 국고와 지방비간 교통부문 세수 배분에 대한 갈등을 야기할 것이다. 더불어, 국고의 재원으로 지자체 및 자체조달기관의 교통시설 유지보수예산을 지원해야 한다는 사회적 요구가 증가할 것이다.
교통시설 노후화에 따른 유지보수예산의 증가가 우리사회에 초래할 갈등을 해소하기 위해서는 어떻게 대응해야 할 것인가?
첫째, 지금부터 교통시설 노후화에 따른 관리체계를 강화해야 한다. 사전 예방적 차원의 유지보수계획을 수립해 장기적으로 유지보수예산의 절감을 꾀해야 한다. 자산관리시스템 구축을 통해 노후화 진행에 따른 최적의 유지보수계획을 수립할 수 있는 기반을 마련해야 한다.
둘째, 복지형 사업을 제외한 신규 교통시설은 민간투자사업으로 적극 추진할 필요가 있다. 일본의 경우, 2016년 기준으로 도로예산의 약 55%를 유료도로로 추진함으로써 국고의 재원부담을 최소화하고 있다. 건설 이후 유지보수예산을 유료도로의 수입으로 충당함으로써 교통시설 노후화에 따른 투자재원의 지속성을 확보할 수 있다.
셋째, 교통 관련세금의 장기적인 변화를 지금부터 준비해야 한다. 교통 관련세금은 차량 취득단계의 취등록세, 보유단계의 자동차세, 운영단계의 교통·에너지·환경세가 있다. 이 중 취등록세와 자동차세는 지방비로, 교통·에너지·환경세는 국고로 전입되고 있다. 인구감소, 차량연비기술의 발달, 친환경차량 이용률의 증가 등 미래 환경변화는 교통 관련세금의 세수를 지속적으로 감소시킬 것으로 전망된다. 2030년 전기차 공급목표 300만대, 연비효율성 개선비율 20%로 가정해 교통세 세수를 전망해보면, 2019년 까지 근소하게 증가하다가 그 이후부터는 지속적으로 감소하는 것으로 나타났다.
미국도 우리와 같이 유류세 형태로 세금을 징수해 교통시설 투자재원으로 활용하고 있는데, 2000년대 초반부터 교통시설 투자재원의 부족문제를 해소하기 위해 주행한 거리에 비례해 세금을 징수하는 VMT세(vehicle mileage tax)를 징수하는 방안을 검토하고 있다. 오리건, 뉴욕 등을 포함한 많은 주에서 주행세 징수방안에 대한 시범사업을 시행하고 있다. 미래 환경변화를 감안할 때 유류세 기반의 세금정책은 세수 감소가 불가피하며, 이는 교통시설 노후화 및 유지보수예산의 증가 등으로 많은 사회적 갈등을 야기하고 유지보수예산 부족으로 교통서비스의 낙후를 초래할 것으로 전망됨에 따라 지금부터 장기적인 안목에서 교통세 개편방안을 준비해야 한다.
마지막으로, 자체조달기관의 경영여건 개선을 위한 고민이 필요하다. 장래 교통시설 노후화에 따른 유지보수비의 증가는 경영여건을 더욱 악화시킬 것이며, 이는 결국 국민의 안전을 위협하는 요인이 될 것이다. 향후 고령화, 친환경차량 이용률의 증대 등의 변화를 감안할 때, 친환경차량 취등록세 감면, 경차의 고속도로 통행료 할인, 노인복지법에 의한 도시철도 무임승차 등 다양한 교통복지정책의 시행은 지방비, 자체조달기관의 수입금에 점점 더 큰 부담으로 다가갈 것이다.
유료 교통시설을 운영하는 자체조달기관의 경영상태 개선방안을 지금부터 고민해야 한다. 교통복지정책 시행을 위한 복지예산을 편성하거나, 타 선진국에 비해 턱없이 낮은 대중교통요금을 현실화하는 방안이 하나의 대안이 될 수 있다.
김주영 한국교통연구원 연구위원
