창간특집===운수사업, 몰락하는가-------<버스>
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창간특집===운수사업, 몰락하는가-------<버스>
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  • 승인 2004.10.20
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우리나라 버스운송산업은 1912년 버스가 처음 운행되기 시작해 현재에 이르기까지 크게 4단계의 변화를 겪어왔다.
먼저 1912년에서 1960년대까지를 버스운송산업의 성장기라고 볼 수 있다. 이 때 대도시시버스는 전차와 경쟁하는 주종 대중교통수단으로서, 지역간 버스는 철도의 보완적 기능으로 출발해 경쟁관계로 성장했으며, 농어촌버스는 주민의 유일한 교통수단으로 자리매김했다.
다음으로 1970년대에 이르러 버스운송산업은 전성기를 맞이했다. 1968년 전차의 운행중단으로 버스가 도시내 교통의 대부분을 담당했고, 경인고속도로의 개통과 더불어 고속버스가 운행되면서 철도보다 경쟁력의 우위를 점유했다.
그 뒤 1980년대 이르러 자동차 100만대 돌파 이후 급속한 자가용승용창의 증가와 대중화로 교통혼잡이 심회되면서 버스 주행여건이 악화돼 버스운송산업은 침체기에 접어들었다. 도시철도망의 확충과 자가용승용차의 운행증가로 도시내 버스는 그 기능이 위축됐고, 지역간 도로망의 정체 또한 심화돼 지역간 버스 역시 그 경쟁력을 상실했다.
최근 2000년대에 접어들면서 이용수요의 지속적인 감소와 더불어 정책적 관심 저하로 버스운송산업은 쇠퇴기를 겪게 됐다. 버스운영이 자생력을 잃고, 정부의 재정지원에 의존하는 상황으로 전락하게 됐다.
교통수단에 대한 국민들의 의식에 있어서도 많은 변화가 일어났다. 1980년대 초반까지만 하더라도 우리나라 국민들은 교통수단이라면 의례히 버스를 생각했다. 그러나 승용차, 택시 이용이 대중화되면서 버스는 하급 교통수단으로 인식됐다.
대도시의 도시철도망의 확충은 이러한 인식을 가속화시켰다. 현재 대도시 시민들은 교통수단이라면 자가용승용차를 가장 먼저 todr가하고 대중교통수단이라면 도시철도를 생각하는 반면 버스는 느리고 불편하며 어쩔 수 없이 이용하는 최하급 교통수단으로 자리매김되고 있는 실정이다.
버스이용 승객수는 매년 감소해 왔다. 1997년도에 연간 60억명을 수송했으나 2002년도에는 49억명을 수송해 약 20%나 감소했다. 이에 따라 국내 총 여객수송분담률도 1997년도 43.8%에서 2002년에는 38.2%로 5.6%p나 감소했다. 버스수요 감소는 운송수지 적자를 초래했고, 적자누적으로 버스산업의 경영애로가 극심한 실정이다. 이를 해결하기 위한 요금인상은 한계에 달하고 있다.
교통개발연구원의 연구발표(운송업제도개선방안연구, 2003.11)에 의하면 2002년 버스업계는 약 7천766억원의 운송수지적자가 발생한 것으로 나타났다. 이 중 시내버스는 약 5천801억원, 농어촌버스는 538억원, 시외버스는 1천427억원이 발생했다.
버스업계는 적정이윤은 기대하지도 못하고, 감가상각충당금(운송원가의 약 7∼9%), 퇴직충당금(운송원가의 약 2∼3%) 등을 충당하지 못하고 부채화하면서 어렵게 운영을 지속하고 있는 실정이다.
버스산업 경영애로의 직접적 요인으로는 매년 3.5%에 달하는 수송실적 감소와 더불어 연 약 6% 수준의 인건비 상승과 14% 수준의 유류가격 인상, 그리고 이러한 수입감소와 비용상승을 보전해 주지 못하는 요금조정을 들 수 있다.
결국 버스운송산업은 국가 및 지방자치단체의 재정보조에 의존할 수 밖에 없는 실정으로, 2003년도 총 재정보조금(유류세 환급분 포함)이 3천628억원에 달했다.
현재 버스교통이 정부의 재정지원에 의존해야만 하는 고비용 산업이 되고 말았지만 그러나 버스교통은 사회적 공급비용이 가장 싼 효율적 교통수단이며, 소비자가 부담하는 사적비용도 가장 적어 서민대중의 교통권을 보장해주는 기저교통수단이다.
그리고 기존에 노성망이 잘 짜여져 있고, 철도 등 타 공공교통보다 운행이 용이해 수요에 즉각적으로 대응할 수 있는 장점이 있다. 따라서 버스교통을 활성화시키는 것이 교통정책의 주요 과제이다. 그리고 버스교통 활성화를 위해서는 운행서비스를 제공하는 버스운송산업의 활성화 정책이 무엇보다 중요하다.
우리나라 버스운송산업정책은 과거 오랜기간 동안 사업에 대한 인·면허 규제에 중점을 뒀고, 근래는 버스산업의 건실화를 위해 부실업체 퇴출과 대형화로 산업조직 개편과 업체경영내실화를 위한 적자노선 폐지와 공영제 도입에도 정책적 고려를 하고 있다.
그러나 외형적 업체 대형화와 부실업체 퇴출지향 정책은 내적인 업체 건실화 위주의 지원 및 규제정책으로 방향의 전환이 필요하다. 그리고 버스노선서비스를 공공성과 상업성노선으로 분리해 관리하고, 공공성 노선은 극가를 대신하는 공익사업으로 인식해 규제와 지원을 하며, 상업성노선의 경우에는 기업자유원칙하에 경쟁촉진을 유도할 필요가 있다.
또한 버스운송산업의 구조적 문제해결을 위해서는 지역적, 교통환경적 측면을 고려한 다양한 운영체제로의 전환이 필요하다.
수도권 등 대도시는 버스를 도시철도와 운영체계의 통합으로 도시교통효율 극대화를 도모하는 것을 목표로 설정하고, 대중교통 연계수송체계 구축 및 통합요금, 정기권제도 등을 시행한다. 그리고 공영제로의 운영체제 전환은 막대한 재원과 기간이 소요돼 어려우므로 공영제와 같은 효과를 가져올 수 있는 준공영제 운영체계 대안을 점진적으로 추진함이 바람직하다.
중소도시는 버스 운영업체수가 적어 업체통합운영의 필요성이 적으므로 기존체제에서 적자노선 분리 관리로 운영효율화를 도모하고, 적자노선에 대해서는 적정보조를 시행하는 것이 바람직하다.
농어촌지역 운행버스에 대해서는 적자노선의 보조로 민영이 가능한 지역은 기존의 민영체제를 유지하고, 그렇지 아니한 지역은 민영과 공영 혼합체제의 도입이 바람직하다. 먼저 적자노선보조금 지급조건으로 민간업체의 운행을 추진하고, 민간기업의 운행기피시나 경영부실로 과다보조금 소요시에는 적자노선의 공영화가 바람직하다.
지역간 버스는 현행 순수민영체제 유지하의 운영의 자율성을 보장하면서 제한적 보조를 시행함이 바람직하다. 특히 지역간 버스는 과잉공급으로 인해 운송수지 악화가 초래되는 경우가 있으므로, 과잉공급노선의 감차(회) 조치를 시행하면서 비수익노선에 대한 재정 보조를 시행함이 바람직하다.


이재림 한국운수산업연구원장

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