<경주 지진을 계기로 본 국가교통방재시스템 운영 실태와 과제>
긴급수송로의 도입과 국민안전처의 역할
이준 한국교통연구원 교통방재연구센터장
지금까지 대형재난으로부터 안전지대로 여겨지던 우리나라에 5.8의 지진이 경주에서 발생했다.
지진과 같은 대규모의 재난이 발생하면, 이미 개인과 지역의 대응 능력을 넘어 국가적인 지원으로 재난대응이 필요하다. 최근의 재난들은 그 규모가 대형화 되고 있으며, 예측 자체가 불가능한 상태이다. 하지만 확신 없는 재난을 위하여 무한정 재난대응을 위한 예산을 늘리고 대비만 하는 것도 어려운 실정이다. 그렇다면 대형재난에 국가적 대응을 위해서는 어떻게 효율적 대응을 할 수 있겠는가? 이제는 재난의 유형과 규모에 상관없이 모든 방재자원(인력·장비·물자)의 신속한 집결과 집중이 최선이 될 것이다.
▲‘긴급수송로’ 방재자원의 이동
방재자원의 이동은 교통수송과 직결된다.
국민안전처 특수재난실에서는 한국교통연구원 교통방재연구센터와 함께 이러한 대규모 재난 발생 시 방재자원의 효율적 활용이 가능하도록 방재자원의 이동 통행우선권과 경로안내를 위한 ‘긴급수송로 지정 및 활용연구’와 ‘국가교통방재체제 구축 및 유지사업’을 진행 중인 것도 이러한 이유에서다.
먼저 교통 분야에서 흔히 말하는 소통전략과 수송전략의 의미를 나눌 필요가 있다. 교통소통전략은 본선상의 불특정한 교통류가 수요의 증가, 용량 초과 또는 사고에 의하여 교통류의 밀도가 높아지고 속도가 떨어져 교통량이 줄어드는 경우의 교통전략으로 본선의 차량에 대하여 원활한 이동권을 보장하기 위한 전략이다.
램프미터링과 우회도로전략으로 교통류의 흐름을 유지하기 위한 목적인 것이다. 이와 구별되는 수송전략은 ‘명절특송기간 교통관리전략’과 ‘버스전용차로제 시행’과 같이 모든 교통류의 흐름을 유지시키기 위한 전략이라기보다는, 특정 목적(귀성 목적과 대중교통수단 이용자 등)을 선별하고, 특정 목적의 차량에 대하여 강제적 우선권을 주는 것이다.
그렇기 때문에 때로는 일반 교통류의 흐름을 제한하는 경우도 있다.
재난 등 필요시 강제적 우선권을 부여하는 ‘긴급수송로’ 구축방안은, 교통관리 전략 일환으로 현재 진행 중이다.
▲기·종점 설정 경로안내
재난의 예측이 불가능하다는 특수성에는 기점과 종점을 정의하는데 큰 어려움이 있다. 재난 발생 현장(사고현장)이 최종 종점이 되며, 어느 곳에서 발생할지 알 수 없기 때문이다. 본 연구에서는 3단계로 긴급수송로의 기종점을 구분하였다.
1단계에서는 방재자원의 거점이 되는 광역자치단체 소재지를 기점으로 설정하여, 광역자치단체간을 기점과 종점으로 선정했다. 2단계는 광역자치단체와 기초자치단체를 기점과 종점으로 구별하고, 3단계는 기초자치단체간을 기종점으로 선정했다.
이렇게 기종점이 설정되면, 광역자치단체에서 기초자치단체까지, 즉 중앙정부의 방재거점에서 기초자치단체의 소재지까지 기종점으로 설정된다. 하지만 최종 사고지점을 특정할 수 없으므로, 최종 사고현장의 연결은 초동대응팀(소방의 경우 선발대)이 도착하여 인근의 기초자치단체를 기점으로 현장을 종점으로 사후에 결정하는 방법이 제안된 상태다.
▲공통원인고장, 경로선정의 문제
‘재난 및 안전관리기본법’에 의하면, 법정 재난이 총 16개로 구분돼 있다. 이것은 재난의 원인과 양상에 따라 나눈 것으로 매우 상세하지만, 교통의 관점에서는 더욱 간단한 분류체계로 접근이 가능하다. 긴급수송로 지정 연구에서는 도로에 영향에 따라 재난을 3개 분류로 단순화되는데, 이는 ▲도로에 영향을 주지 않는 재난(한파·폭염 등) ▲도로에 진동형 영향을 주는 재난(지진·지진성 해일) ▲도로의 위치에 따라 영향을 주는 재난(폭우·태풍 등 낮은 곳의 범람)으로 나뉜다.
도로에 영향 유·무에 따라 구분함으로써 복잡한 재난의 형태는 단순화됐지만, 신뢰성 문제는 해결과제로 남아 있다.
재난현장을 경험하고, 도로운영을 해본 많은 전문가들은 도로의 선(先) 지정이 알 수 없는 재난을 대비하는데 매우 한정적이란 우려 때문이다.
이런 이유로 ‘공통원인고장’ 개념이 도입된다.
공통원인고장이란, 동일한 원인으로 동시에 고장이 발생하는 경우 재난시스템의 실패와 직결되기 때문에 가능한 고장이 발생할 원인을 겹치지 않도록 시스템을 구성하는 것이다.
긴급수송로에서도 도로에 영향을 줄 수 있는 두 가지 인자(진동과 위치)를 고려해 진동형 재난이 발생한 경우 터널·교량·산사태 위험지역 등을 제외한 도로를 선별, 진동재난에 강한 경로를 1개 선정하고 수해와 관련된 재난에 대비해 상습침수지역·범람지역·강변인접도로 등을 제외한 다른 경로 1개를 더 선정한다.
도로에 영향이 없다는 가정으로 최단거리 경로 1개를 선정, 기종점 간에 최소 3개의 노선을 선정해야 한다. 이는 어떤 재난이 발행하더라도 3개 중에서 어느 하나는 재난에 취약하지 않도록 선택된 도로이기 때문에 사전지정이 되지만, 임의성이 있는 재난에 최대한 적응코자 하는 목적에서다.
▲통행우선권 긴급수송로의 운영문제
도로가 지정이 되면, 재난 발생 시 운영의 문제가 남게 된다. 선정된 도로를 어떻게 이용해야 효율성이 극대화될 수 있는지 검토가 필요한 대목이다.
긴급수송로 지정 연구에서는 실제 도로를 통제하는 경찰과 도로공사, 국토교통부의 협조와 공조를 하기 위한 제도를 만들었다.
도로공사의 경우 명절통행의 노하우가 있기에 긴급차량의 우선권을 확보하기 위해서 ‘길어깨 활용·중앙차선 배타적 점용·램프 미터링’을 통한 본선 정체 해소 등의 전략을 이용할 수 있으며, 경찰의 긴급차량 통행우선권 확보 차원에서 ‘통행금지·제한·진입금지’ 이외에도 이동금지 권한을 부여토록 확장했다.
이동금지 권한은 도로가 정체된 상황에서 혼잡한 본선을 지날 수 없고, 차가 피할 곳도 없는 경우 차량이 좌우로 주차를 하며, 2차선 이상의 도로에서 소방차가 이동하기 위한 폭 4m를 확보할 수 있기 때문에 긴급한 경우 일반차량의 이동권을 잠시 제한할 수 있도록 함으로써 긴급차량에 강제적인 우선권을 주는 방안이다.
이와 같은 과정은 여러 부처와 법체계를 유기적으로 분석하고, 부처의 고유권한과 역할을 보장하면서 시스템을 만들어가야 했다. 그러므로 ‘도로교통법’에서부터 ‘급경사지 재해예방법’에 이르는 방대한 법률 검토도 병행돼야 한다.
▲긴급수송로 이용시점
재난 발생 이후 가능한 빠른 시간 안에 방재자원이 집결해야 피해를 최소화 시킬 수 있다. 최근 우리나라에서는 골든타임 개념을 적용하여 1시간 이내의 초동대응을 목표로 하고 있다. 그러므로 긴급수송로는 재난 직후 재난 규모에 따라 탄력적으로 적용되겠지만, 국가 차원의 자원이 집결되는 심각성이 있는 재난규모로 ‘중앙긴급구조통제단 대응1단계(30개 119안전세터 출동소요 시)’ 이상의 재난에 따라 그 이용범위를 정하는 것이 합리적이다.
국민안전처가 긴급수송로를 지정하고 운영하면서 범부처적 협조와 기능의 효율적 활용을 위한 컨트롤타워의 역할을 할 수 있는 뼈대가 될 수 있을 것이라 판단되면, 재난 대비 긴급수송로의 운영은 현실화될 수 있다.
