"행정부로부터 위탁을 받아 수행하는 정부위탁사무"와 "법령에 따라 수행하는 국가위임업무" 모두를 수행하는 도로교통공단의 법적지위 및 성격을 판단함에 있어서 그 업무와 사무를 따로 구분할 이유가 무엇이고 구분할 경우 어떤 차이가 있다는 주장인지, 알다가도 모를 일입니다.
행정부로부터 국가사무를 위탁받아 수행하는 기관을 '국가'로 볼 수 있다면, 당해 기관의 대부분의 업무가 법령에 의하여 국가로부터 위임받아 수행하는 국가위임업무일 경우 두 말 할 것도 없이 그 기관을 '국가'로 보아야 할 것인데, 한사코 다른 말을 하는 저들 중앙행정부처의 속내가 너무도 난해하여 짐작조차 어렵습니다.
민원인이 경찰청에 한 아래와 같은 "법제업무 운영규정 제26조 제8항에 따른 법령해석 청구사항"이 경찰청으로부터 귀 법제처에 의뢰돼 올 경우, 모든 국민이 납득하고 수긍할 수 있도록 해석해 주시기 바랍니다.
[민원제목] 민원처리에 대한 이의제기 및 법령해석 의뢰 청구
1. 민원인은 귀 경찰청이 민원인의 2010.10.23.자 민원(법령해석 요청)에 대하여 한 답변이 사실관계에 부합하지 않는다고 판단하여 추가 보정질의하오니 답변해 주시기 바랍니다.
2. 민원인은 도로교통공단이 저작권법 제7조제4호의 규정에 의한 ‘국가’에 해당하는지의 여부를 확인하기 위한 목적으로 귀 경찰청에 다음과 같은 질의(도로교통공단의 업무가 국가사무에 해당하는지의 여부?)를 한바가 있고 귀청은 아래와 같이 답변한바가 있는데, 민원인은 아래 귀 경찰청의 답변이 사실과 차이가 있는(법령에 위반되는) 법령에 대한 해석이라고 판단하여 「법제업무 운영규정」제26조제8항에 의거 법령해석기관인 법제처에 아래의 내용에 대한 해석을 의뢰해 줄 것을 요청하는바, 법령이 정하고 있는 원칙에 따라서 당해 민원을 처리해 주시기 바랍니다.
[법령해석 청구요지]
1. 도로교통공단의 업무 중 일부가 ‘국가사무’에 해당하는지의 여부?
2. 도로교통공단의 고유사무 중 일부가 ‘국가위임업무’에 해당하는지의 여부?
3. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 의하여 준정부기관으로 분류되는 도로교통공단이 ‘국가기관’에 포함되는지의 여부?
4. 도로교통법 제120조의 규정에 따라 국가가 설립한 도로교통공단이 저작권법 제7조제4호의 ‘국가’의 범주에 포함하는지의 여부?
【 민원인은, 정부행정기관의 고유사무가 “법률에 의하여 국가로부터 위임받은 업무”에 해당하듯이 이른바(스스로는), ‘국가행정대행기관’이라 하고 법률적으로는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 의하여 준정부기관으로 분류되는 도로교통공단의 고유사무 역시 국가행정의 필요에 의하여 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률에 따라서 시행하고 있는 ‘국가위임업무’이고, 도로교통공단의 업무 중에는 저작권법 제7조 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 ‘법령 등’을 널리(외국 또는 외국인을 포함함) 그리고 모든 국민의 눈높이에 맞춰 보급하는 등의 국가적 행정적 사무를 수행할 목적으로 “저작권법 제7조제4호에 따른 ‘법령 등’의 편집물 또는 번역물”을 제작 배포하는 ‘국가행정사무’가 포함되는 것으로 판단하고 있습니다. 】
[법령에 대한 유권해석 청구사항 및 경찰청의 답변 그리고 추가질의ㆍ의뢰사항]
(1) 도로교통법 제11장의 도로교통공단의 업무 중 도로교통법 제123조 제6호의 규정에 의한 "도로교통안전에 관한 자료의 수집과 출판 및 배포"에 관한 업무 및 동법 동조 제11호, 제12호의 규정에 의한 운전면허시험, 적성검사 등에 관한 업무가 ‘국가사무’에 해당하는지의 여부? 를 묻는 2010.10.23.민원인의 질의에 대하여 귀청은,
⇒ 도로교통법 제123조 제6호에 의한 “도로교통안전에 관한 자료의 수집과 출판 및 배포”에 관한 업무 및 도로교통법 제83조, 87조, 88조, 운전면허시험, 적성검사 등에 관한 업무는 도로교통공단 업무로 “국가사무”에 해당하지 않습니다. 라고 답하였습니다.
[추가질의] 경찰청 소속기관이자 정부출연 위탁집행형 준정부기관인 도로교통공단의 설립목적(도로교통법 제120조)은 “①도로에서의 교통안전에 관한 교육·홍보·연구·기술개발과 운전면허시험의 관리 등을 통하여 교통질서를 확립하고 교통의 안전성을 높임으로써 도로에서 일어나는 교통상의 위험과 장해를 예방하는데 이바지하기 위하여 도로교통공단을 설립한다.”라고 규정돼 있는바, 민원인은 도로교통법 제123조의 규정에 의한 도로교통공단의 고유사무 역시 “헌법 제36조 제6항의 규정에 의한 "국가의 의무(재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위한 노력)의 일환"으로 시행하고 있는 ‘국가위임업무’ 또는 ‘국가위탁사무’라 판단하고 있으며,
위의 「도로교통법 제83조, 87조, 88조, 운전면허시험, 적성검사 등에 관한 업무」는 국가위임업무이며, 도로교통법 제147조제5항 및 동법 시행령 제86조 제5항의 규정에 의하여 지방경찰청장으로부터 위탁을 받아 시행하고 있는 운전면허증 교부업무 등은 명백한 ‘국가사무’입니다.
참고로, 도로교통법 제73조의 ‘운전면허응시자를 상대로 무상으로 실시하는 교통안전교육(1시간)’ 역시 ‘국가위임업무’에 해당하며, 동법 제76조제5항 및 제109조제1항에 따른 교통안전교육강사, 학원등 설립·운영자, 학원 등의 강사, 기능검정원에 대한 도로교통공단의 연수교육 업무 또한 법 제147조제3항 및 시행령 제86조제4항의 규정에 따라서 지방경찰청장으로부터 위탁을 받아 도로교통공단이 시행하고 있는 ‘정부위탁사무’에 해당합니다.
이상과 같은 민원인의 의견에 대한 사실여부를 확인해 주시기 바랍니다.
(2) 도로교통법 제141조제4항 제3호의 규정에 의한 "경찰청장이 도로교통공단에 위탁·승인 또는 대행하게 한 사업과 지방경찰청장이 도로교통공단에 위탁 또는 대행하게 한 사업의 수행에 관한 사항"에 도로교통법제144조의 규정에 따라서 경찰청장이 제정한 "교통안전수칙" 및 "교통안전에 관한 교육지침"을 보급 또는 홍보하기 위한 "교통안전수칙서" 등의 제작 배포업무가 포함되는지의 여부? 를 묻는 민원인의 질의에 대하여 귀 청은,
⇒ “교통안전수칙서”의 제작ㆍ보급은 경찰청장의 권한으로 현재까지 도로교통공단에 위탁할 계획이 없습니다. 라고 답하였습니다.
[추가질의] 경찰청장의 권한에 해당하는 교통안전수칙의 제작 보급은 언제 어떠한 방법으로 몇 차례 실시되었는지를 구체적(제작ㆍ보급연도 및 보급경로)으로 확인해 주시기 바랍니다. 주변을 둘러보기 바랍니다. 검색 키워드를 ‘교통안전수칙’ 또는 ‘교통안전수칙서’로 하여 검색해 보시면 국민이 그렇게 알 수밖에 없고 알고 있는 사실관계를 명확하게 확인할 수 있습니다.(민원인은 아래의 그림에서 보는 것처럼, 경찰청 교통지도국이 1995년에 펴낸 이후로 경찰청이 직접 교통안전수칙서(交通安全守則書)를 제작ㆍ보급한 적이 없는 것으로 알고 있습니다.)
[그림출처] 도로교통공단 - 첨부파일 참조
(3) 위 도로교통공단이 저작하여 배포하고 있는 "안전운전교재" "초·중·고교용 교통안전교재" 등과 같은 "대국민 교통안전 홍보물"이 위 (2)항의 교통안전수칙서에 해당하는지의 여부? 를 묻는 민원인의 질의에 대하여 귀 청은,
⇒ “교통안전수칙서”는 경찰청장이 제작ㆍ보급하는 것으로 도로교통공단에 위탁 또는 대행하게 한바 없습니다. 라고 답하였습니다.
[추가질의] 아래 첨부한 그림과 같은 ‘교통안전수칙서(안전운전길라잡이)’를 도로교통공단이 제작하여 보급함에 있어서 귀청이 “감수(監修: 책의 저술이나 편찬 따위를 지도하고 감독하다.)를 하게 된 사유” 및 “기타저자가 된 사유”에 대하여 설명해 주시기 바랍니다. 또, 경찰청장 및 지방경찰청장이 도로교통공단으로 하여금 대행하게 한 국가사무로는 구체적으로 어떠어떠한 종류가 있는지를 확인해 주시기 바랍니다.
[그림출처] 도로교통공단
(4) 위 도로교통공단이 저작하여 배포하고 있는 "안전운전교재" "초·중·고교용 교통안전교재" 등과 같은 "대국민 교통안전 홍보물"이 위 도로교통법 제144조제4항 제3호의 규정에 의한 "경찰청장이 도로교통공단에 위탁·승인 또는 대행하게 한 사업과 지방경찰청장이 도로교통공단에 위탁 또는 대행하게 한 사업의 수행에 관한 사항"에 포함되는지의 여부? 를 묻는 민원인의 질의에 대하여 귀청은,
⇒ “안전운전교재”(특별교통안전교육용 교재)는 도로교통법시행규칙 제46조 제2항에 의하여 도로교통공단에서 제작하는 것으로 되어 있고, “초ㆍ중ㆍ고교용 교통안전교재”는 도로교통법 제141조 제4항의 규정에 의한 경찰청장이 도로교통공단에 위탁ㆍ승인 및 대행에 관한 것이 아니고 도로교통공단에서 공익사업목적으로 자체 제작 보급하는 것으로 알고 있습니다. 라고 답하였습니다.
[추가질의] ‘특별한 교통안전교육’이라 함은 도로교통법 제73조 제2항의 규정에 따라서 교통사고를 야기하거나 교통법규를 위반한 사람에 대하여 실시하는 ‘벌칙성 교육’으로서 명백한 ‘국가위임업무’이고 동법 시행규칙 제46조 제2항의 규정에 따른 ‘특별교통안전교육용 교재’의 제작 보급업무 역시 그러합니다. 당해 벌칙성 교육 및 그 교육을 위한 교재의 제작 보급업무 및 비영리공익사업목적으로 도로교통공단이 시행하고 있는 초ㆍ중ㆍ고교용 교통안전교재 등의 제작 보급업무가 ‘국가위탁사무’ 또는 ‘국가위임업무’에 해당하는지의 여부를 확인해 주시기 바랍니다.
(5) 위 도로교통공단이 저작 배포하고 있는 "안전운전교재" "초·중·고교용 교통안전교재" "대국민 교통안전 홍보물"이 도로교통법 제123조 제6호의 규정에 의한 "도로교통안전에 관한 자료의 수집과 출판 및 배포"에 관한 업무에 포함되는지의 여부? 를 묻는 민원인의 질의 대하여 귀청은,
⇒ 도로교통공단이 저작 배포하고 있는 “안전운전교재” “초ㆍ중ㆍ고교용 교통안전교재” “대국민 교통안전 홍보물”은 공단고유 사무로 “도로교통안전에 관한 자료의 수집과 출판 및 배포에 관한 업무에 포함됩니다. 라고 답하였습니다.
[추가질의] “국가사무가 아니면 국가위임업무인가요?” 민원인은, 경찰청 소속기관으로서 국가기관의 분류 중 ‘위탁집행형 준정부기관’에 해당하는 것은 물론이고, 헌법 제36조 제6항의 규정에 의한 "국가의 의무(재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위한 노력)의 일환"의 하나인 “교통재해를 예방하기 위한 국가의 의무”를 실현하기 위한 방편(도로교통법 제120조의 도로교통공단의 설립목적)으로 도로교통공단이 시행하고 있는 업무가 “국가위임업무” 또는 “국가사무”가 아니라는 귀 경찰청의 주장에 대하여 놀라움을 금할 수가 없습니다.
납득하기도 수긍하기도 어렵습니다. "행정부로부터 위탁받아 수행하는 정부위탁사무"와 "법령에 따라서 수행하는 국가위임업무" 모두를 수행하고 있는 도로교통공단의 법적 지위 및 성격을 판단함에 있어서 그 업무와 사무를 따로 구분해야 할 이유가 무엇이고 구분할 경우라면 어떤 차이가 있다는 주장인지, 알다가도 모를 일입니다.
국가사무를 위탁받아 수행하는 기관을 '국가'로 볼 수 있다면, 당해 기관의 대부분의 업무가 법률에 따라 국가로부터 위임받아 수행하는 국가위임업무라면 두 말 할 것도 없이 그 기관을 '국가'로 보아야 할 것인데, 한사코 다른 말을 하는 속내가 너무도 난해하여 짐작조차 어렵습니다.
도로교통공단은 ‘국가교통발전 및 국가교통안전망 구축 등’과 관련한 국가적사업의 필요에 따라서 국가적 예산으로 설립하였고 그 기관장의 임면권은 경찰청장에게 있습니다. 또한, 정부출연 예산으로 설립한 도로교통공단은 비영리공익목적의 특수법인으로서 그 자산과 운영과정에서 발생하는 수익금은 국가의 것이고 부족한 예산은 국비로 충당하고 있는 관계로 해마다 실시되는 국회 국정감사 대상기관이기도 합니다.
법령에 따라서 시행하는 그 기관의 고유사무가 국가위임업무라면 위탁받아 수행하는 국가사무보다 중요하지 않을 이유가 없으므로, 도로교통공단의 업무 중 고유사무가 국가위임업무라 하여 도로교통공단이 저작권법 제7조 제4호의 ‘국가’의 범주에 포함되지 않는다고 판단할 근거와 이유가 될 수 없다고 할 것입니다.(참고로, 법령해석기관인 법제처는 도로교통공단이 수행하는 사무가 정부위탁사무라면 도로교통공단을 저작권법제7조 제4호의 ‘국가’로 볼 수 있다고 해석한 바가 있습니다.)
또, 도로교통공단의 고유사무 중, 국민의 교통안전을 위하여 정부가 제정한 교통안전수칙을 널리 보급하기 위한 연령별 눈높이에 맞춘 출판물의 제작 배포업무는 물론이고 전국망을 갖춘 방송시설들을 동원한 “대국민 교통안전 홍보업무”가 지방경찰청장으로부터 위탁을 받아 실시하는 “운전면허증 교부업무”보다 덜 중요하다고 말할 수도 없다고 할 것이므로 도로교통공단이 저작권법 제7조 제4호의 ‘국가’의 범주에 속하는 기관에 해당하는가의 여부는 도로교통공단의 업무가 국가위탁사무 또는 국가위임업무인가의 여부로 가름되는 게 아니라, 도로교통공단의 설치목적과 설치의 주체가 무엇이고 누구인가의 여부로 가름된다고 할 것입니다.
정부행정기관의 고유사무가 그러하듯이, 이른바(스스로는), ‘국가행정대행기관’이라 하고 법률적으로는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 의하여 준정부기관으로 분류되는 도로교통공단의 고유사무 역시 국가행정의 필요에 의하여 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률에 따라서 시행하고 있는 ‘국가위임업무’이고, 도로교통공단의 업무 중에는 저작권법 제7조 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 ‘법령 등’을 널리(외국 또는 외국인을 포함함) 그리고 모든 국민의 맞춰 보급하는 등의 국가적 행정적 사무를 수행할 목적으로 “저작권법 제7조제4호에 따른‘법령 등’의 편집물 또는 번역물”을 제작 배포하는 ‘국가행정사무’가 포함됩니다.
위와 같은 이유로 민원인은 사인 또는 특정집단의 편익을 위함이 아니라, 모든 업무가 국가적인 이익과 전체 국민의 안전을 위한 목적으로 법령이 정하고 있는 바에 따라서 시행되고 있으므로, 도로교통공단의 업무는 “국가위임업무” 또는 “국가위탁사무”에 해당하고 그에 따라서 도로교통공단은 「저작권법」제7조 제4호의 규정에 의한 ‘국가’의 범주에 속하는 ‘국가기관’으로 판단하고 있습니다.
민원인은 또, 입법자가 저작권법제7조에서 열거된 것들을 “보호받지 못하는 저작물”로 규정하여 모든 국민이 그 저작물을 마음껏 사용할 수 있도록 한 입법배경 및 취지는, “국가 또는 지방자치단체의 범주에 속하는 기관들이 위의 저작권법제7조 제1,2,3호에서 열거된 것들을 국민을 상대로 보급 또는 홍보할 목적으로 국가적 예산을 사용하여 저작한 편집물의 주인은 국민”이라는 사실을 확인할 것을 주문하는 것과 더불어서, “국가가 국민을 위하여 제작한 출판물에 담긴 저작물이나 편집소재들을 그것의 주인인 국민이 사용하는 것을 제한하거나 규제하는 것은 불합리하고, 국민을 위하여 그 저작물을 관리할 주체는 있으나 국민을 상대로 저작권을 행사할 주체도 합리적인 이유도 없기 때문”으로부터 비롯되었다고 확신합니다.
당해 법령해석의 사안과 별개로 “민간 언론사의 뉴스 저작물(저작권법제7조제5호)”을 위의 국가 또는 지방자치단체의 “보호받지 못하는 저작물”과 같은 맥락으로 취급한 이유는 “알권리와 같은 국민의 권리”가 무엇보다 우선하고 위의 ‘것’들에 대한 국민의 사용을 제한하는 것보다 허용하는 것이 “국익에 부합하고” 이러한 정책방향이 “글로벌스텐다드(global standard)에 적합한 정책이기 때문”일 것입니다.
이러한 민원인의 판단과 확신은 이 나라의 주권은 국민에게 있고 국가기관은 국민에 대하여 봉사할 목적으로 존재한다는 헌법정신으로부터 비롯합니다.
당해 법령해석에 임함에 있어서 하나 더 간과할 수 없는 사실은, 저작권 또는 저작재산권이 국민적 관심사로 대두되기 시작한 이래로 국회와 정부(문화체육관광부)는 국민이 국민의 것을 사용함에 있어서 국민을 위한 국민에 대한 봉사기관의 승낙을 받아야 한다는 주장은 어불성설이며, 글로벌스텐다드를 지향할 수밖에 없는 정책적 시대적 요구에 부적합하다는 판단 하에서 전체 공공기관이 제작한 모든 “공개용 공공저작물”을 국민이 마음껏 사용할 수 있는 “저작권을 보호받지 못하는 저작물”로 규정하기 위한 관계법령의 개정작업을 요구하고 추진하고 있다는 사실입니다.
국민은 감추거나 감춰야 하는 정보들을 제외하고는 자신이 직간접적으로 확인할 수 있는 사실들에 대하여 인정하고 수긍하는데, 그러한 일반국민의 자세를 탓할 사람도 이유도 없습니다. 주변을 둘러보기 바랍니다. 인터넷 검색키워드를 ‘교통안전수칙’ 또는 ‘교통안전수칙서’로 하여 검색해 보면 민원인 뿐 아니라, 국민이 알고 있는 사실관계를 명확하게 확인할 수 있습니다. 경찰청이 제작 배포한 교통안전수칙서는 존재하지 않는 반면에(1995년 발간치 제외), 도로교통공단이 제작 발행한 여러 종류의 교통안전수칙 관련 자료(출판물)들이 등장합니다.
때론 국가기관(준정부기관)이라 하고 때론 민간이라 하는 등, 카멜레온과 같은 작금의 주장들은 필히 국정혼란을 야기하고 불필요한 분쟁과 국민적 국가적인 피해를 유발하고 행정력을 낭비하는 반사회적이고 비민주적인 독소로 작용할 뿐 아니라, 국가기관 그 자체는 물론이고 그 곳에 소속된 자들에 대한 반감과 법 감정 해이를 가중시키고 국민 상호간의 불신을 야기하고 있다는 게 민원인의 판단이고 이 때문에 민원인은 위 다툼에 관한 사항들을 명확히 하고자 합니다.
이상과 같은 민원인의 판단과 법령에 따른 사실관계를 면밀히 검토하여 도로교통공단의 법적지위 및 그 업무의 성격(도로교통공단이 저작권법제7조 제4호의 ‘국가’의 범주에 포함되는지의 여부?)을 명명백백히 규명해 주시기 바랍니다.
끝으로(참고로), 경찰청이 민원인의 당해 민원에 대하여 답변을 하지 않거나 거부할 시에는 「법제업무 운영규정」제26조 제9항에 의거 민원인이 직접 법제처에 그 해석을 요구하겠습니다. 나아가서, 민원인의 종전 법령해석 요청 시 법제처 법령해석의 주체가 “교통안전수칙서(안전운전길라잡이)”에서 “교통안전교육기관으로 지정을 받은 민간교육기관이 제작(?)했다는 ‘운전면허응시자를 위한 교통안전교육 교재'로 둔갑한 사실과 관련한 부당하고 위법적인 행위에 대하여는 그 결과의 원인이 무엇(누구)인지에 대한 철저한 조사와 합당한 조치를 요구할 생각입니다.