운전면허 취득절차 간소화를 통한 취득비용 절감 및 운전면허시험의 효율성ㆍ공정성 제고 방안을 다음과 같이 제안(요약보고)합니다.
별신: 경찰청장님에게, 이제 그만 후임과 후배 경찰관계자님들을 운전전문학원제의 부담으로부터 해방시켜 주는 결단과 조치를 통해서 공정을 실천해 주시기 바랍니다.
1. 개요 · 개정목적
금번의 운전면허제도 개선 목적은 “고비용저효율”의 현행 제도상의 문제점을 개선하여 국민의 사회적 기회비용을 줄이고 운전자의 교통안전의식과 책임의식 제고를 통하여 교통실태를 개선하고자 함에 있다고 할 것이다.
고비용저효율의 현행 운전면허제도에 의한 높은 취득비용과 그 비용과 시간에 비해 효율성이 현저하게 낮은 운전교육 실태의 원인은 사실상 이원화돼 시행되고 있는 운전면허 취득 창구 중 하나인 운전전문학원제로부터 비롯된다.
따라서 운전전문학원제의 구도 자체를 변경하지 아니하고는 “취득비용 절감과 안정적인 제도운영”이라는 개정목적을 달성할 수 없다.
하지만, 운전전문학원제를 당장에 폐지할 수 없는 현실적인 난관이 없지 않으므로, 점차적이고 자연스럽게 그 업무영역을 미국, 호주 등지의 일부 주(주정부 관리 개별운전교사에게 대형, 특수면허 검정권 부여)의 경우처럼 "상당기간 운전경험이 있는 운전자 응시 대형 및 특수자동차면허 기능시험 검정"으로 한정시키는 간접적인 수단을 동원할 수밖에 없다고 하겠다.
그러나 더 이상의 면허수효 증가요인이 없다는 사실을 잘 알고 있는 420여개소의 운전전문학원 중 3분의2에 가까운 “적자운영 상태의 운전전문학원”이 2008년 3월의 대통령님 지시(미국식으로 개선하라)에 이어서 회생을 기대하기 어려운 2010. 12. 28자 행정안전부 발표 개정안에도 불구하고 지금껏 버텨 온 까닭은 2011. 2. 21.자 경찰청 발표 개정안을 통해서 찾아 볼 수 있듯이 나름 믿었던 구석이 있었기 때문일 것이다.
그래서 놀랍다. “쉽게 주면 안 된다.”는 등, 공연히 여론몰이용으로 의심받고 있는 최소의무교육 8시간으로 합격이 가능해도 문제고 가능하지 않아도 문제가 아니겠는가. 문제가 있다면 8시간의 최소 의무교육시간이 문제가 아니라 30시간을 해도 20시간을 해도 동일한 결과(5km의 도로주행검정 합격선)에 도달하는 운전전문학원제를 위해서 방대한 장내 연습시설과 시험시설을 보유해야만 하는 데에 문제가 있지 않겠는가. 그런데 이제 또 8시간으로 정하면 전과 동일한 5km 도로주행검정을 통과할 수 있어 위험하다는 건지 장내연습시설 유지에 필요한 수익원이 감소하기 때문에 위험하다는 말인지, 도통 납득하기 어려운 주장들이 난무한다.
이미 실제 필요한 적정수의 2배수를 넘어선 운전전문학원의 자생력은 보다 많은 국민 부담이 아니면 사실상 불가능하므로, 결국은 국민의 고통과 희생을 강요하는 또 다른 구실을 만들어 정책적으로 지원하는 방법 외에는 대안이 없다고 할 것이나 그나마도 항구적인 제도적 안정을 꾀할 수 없을뿐더러, 운전면허시험제도의 시행목적인 교통발전 방안을 모색할 수도 없다.
결과적으로. 당면과제인 “운전면허취득비용 합리화와 효율적이고 발전적인 운전면허시험제도 마련”이라는 두 마리 토끼를 모두 잡는 방법은 역설적이게도 두 마리 토끼 모두를 울안에 방치하여 텃밭의 채소농사를 망치고 있는 모습과 다름이 없는 현행 운전면허제도의 담을 낮추는 방향으로 제도를 개정하는 방법이 유일하다.
다시 말하면 세계 역사상 그 사례를 찾아 볼 수 없을 만큼이나 비대해진 나머지 정치적인 영향력을 행사하는 것을 넘어 전횡과 폭리를 일삼아 온 운전전문학원(제)의 집단적 영향력을 약화시켜 사멸시키는 방법이 아니고는 원칙을 바로 세워 법치를 바로 할 수단이 없기 때문에 그들의 힘을 약화시킬 수 있는 대항마를 양성하는 방향으로서 운전학원의 형태를 다양화해야 한다는 것이다.
개정명분은 충분하다. 세계 모든 국가 중에서 연습운전면허 취득 조건으로 기능시험을 시행하는 나라는 일본과 한국이 유일하고 당해 기능시험을 위해 설치된 국가시험장 장내시설을 연습시설로 제공하고 있는 일본을 제외하면 이념과 사상 그리고 분야를 막론하고 연습할 수단과 장소를 제공하지 아니한 채로(영리목적의 운전학원이 아니면 연습할 수 없어 응시자체가 불가능한) 시험을 강행하는 나라는 대한민국이 유일한데, 이는 명백한 위헌적이고 폭력적인 법치행정이라고 아니할 수 없다.
따라서 현시점 가장 민주적인 해결방안은 현행 제도상의 위헌적인 요소를 제거하는 방향으로서 면허수효를 일반운전학원과 국가시험장으로 유인하는 제도적 수단을 통하여 운전전문학원제를 사멸시키는 방법이라고 할 것인데, 후일 더 많은 부작용을 잉태하고 해결이 불가능한 난관에 봉착할 개연성이 농후한 어설픈 타협안을 과감하게 뿌리치는 법제처의 용기 있는 결단과 최종 결정권자인 대통령님의 확고한 의지가 함께 하는 최선의 개정안이 마련되어야 한다.
2. 제도 개선방향
1) 신체검사
현행과 같다.
2) 학과시험
이웃의 일본의 경우도 그렇지만 세계 어느 나라도 영리목적의 운전학원에 국가의 검정권 또는 시험관리권을 위탁하거나 사실상 위탁과 다름없는 10시간 남짓의 교육시간으로 대신하여 면제하는 나라는 없다. 그 종류를 막론한 세계적 원칙은 학원을 통해서 교습한 사람이나 독학한 사람은 모두 동등하고 공정한 규칙 아래서 시험을 치르는 것이고 이는 유사 이래 오늘 이 시간까지 누구도 이의를 제기한 바가 없는 지구촌의 불문법(율)에 해당한다.
운전전문학원제 도입 당시 25시간이었던 학과교육시간을 수강생이 원하지 않는다는 구실을 붙여 운전전문학원의 자율에 맡겨 실종시켜 버리는 등의 그간의 관행에 비추어 볼 때, 위의 방안은 교통법규에 대한 이해와 습득은커녕 수강료 인상수단으로 악용될 공산이 크다.(자율화로 전환 당시 분명 수강료 인하요인이 발생하였음에도 어느 한 곳의 운전전문학원도 수강료를 인하하지 않았음)
또, 위 방안은 운전전문학원 수강생의 편의성을 높이는 방향으로서 바람직스럽지 못한 방향으로 면허수효를 이동시키는 원인으로 작용할 뿐 아니라, 국가시험장의 응시수수료 감소 요인으로 작용하여 학과시험 외의 과목에 대한 수수료인상 요인으로 작용할 개연성이 매우 높다.
따라서 영국의 경우와 같이 우편신청으로 연습운전면허를 발급하고 도로연습을 통한 학습을 유도하는 제도를 도입하지 않는 한, 운전자의 안전의식 함양에 중요한 역할을 담당할 수밖에 없는 학과시험을 영리목적의 운전학원에서 실시하는 “학과교육 10시간 이수”로 대신하여 면제하는 정부안은 매우 위험하므로 현행을 유지하는 것이 그나마 바람직하다.
3) 연습운전면허 취득 기능시험
연습운전면허 취득을 위한 기능시험은 세계에서 일본과 우리나라만이 시행하는 제도로서 일본의 관련 전문가와 지식인들조차도 불필요한 절차임을 인정하고 있는 부분인데, 일본의 전체 면허수효 중 약5%가량이 이용하고 있는 98개소의 국가시험장 공동화 현상으로 국력을 낭비하면서도 98개소의 시험장을 5%의 응시자를 위한 연습장과 시험시설로 이용하고 있는 실정이며 동일 시설을 보유한 자동차지정교습소(한국의 운전전문학원에 해당)의 방대한 시설유지 때문에 세계에서 가장 높은 취득비용(한화 약400만원)을 들이고도 개별강사에 의한 도로연수가 필요한 초보운전자를 배출하고 있다.
따라서 일본의 제도를 모방한 현행 운전면허제도의 최선이라는 게 일본의 현재 모습이라고 할 것인데, 이렇듯 불안정하고 낭비적인 제도의 핵심적인 문제점인 장내기능시험과 당해 장내기능시험이 아니면 생존할 수 없는 운전전문학원제로 인한 폐단과 폐해로부터 벗어날 수 있는 가장 효과적인 수단은 장내기능시험을 완전히 폐지하는 방법이라고 할 것이나 현실적인 난관인 법률개정이 요구된다는 게 중론이므로 가능한 한 그 필요조건(기능연습에 필요한 장소)을 최소화 하는 방향으로 개정하여 위헌적인 요소를 해소하고 향후 혹시라도 있을지 모를 복원시도를 원천적으로 차단할 수 있는 방안을 마련해야 하는데, 그 방안은 연습운전면허 취득시험용 장내시설을 완전히 폐쇄하는 방향이어야 한다.
일각에서는 이러한 개선방향에 대하여 “연습운전면허 취득을 위한 기능시험을 시행하지 아니하는 국가들에도 장내 연습장을 보유한 운전학원이 존재하는 이유는 필히 장내교육이 필요한 예비운전자에 의한 교습수요에 부응하기 위함인데, 장내연습시설이 필요 없는 방향으로 개정할 경우 경상수지를 맞출 수 없어 장내연습시설을 갖춘 운전학원을 운영할 수 없게 된다.”라는 주장도 있으나, 우리나라는 모든 종별면허 기능시험을 도로에서 실시하는 다른 나라의 경우와 다르게 연습운전면허 기능시험을 포함한 모든 종별면허 기능시험을 장내에서 실시하므로 필히 장내기능교육이 필요한 사람은 당해 제1종 대형면허 및 특수자동차 연습시설을 보유한 운전학원을 이용할 수 있어 우려할 게 없다.
가. 연습운전면허 취득 기능시험 개정 제1안
학과시험과 함께 실시되는 연습운전면허 취득을 위한 기능시험은 “자동차를 조작하는 능력”을 점검하는 시험으로서
① 자동차 기기조작 능력 점검(signal test): 정지 상태에 있는 시험용자동차의 운전석에 응시자가 승차한 상태에서 시험관의 지시에 따라 실시 점검한다.(시간제한 없음)
② T자형 주차장에서 주차하는 능력 점검: 자동차에 승차 하여 T자형 주차코스에 자동차를 전진시켜 주차하고 하차할 때까지를 점검한다.(승차 후 300초 내에 완료)
③운전전문학원의 제1종 보통연습면허 및 제2종 보통연습면허 수강생이 이수해야할 최소 의무교육시간은 신규와 재취득을 구분하지 아니하고 공히 7시간으로 한다.
※ 위와 같은 방향으로 시행해야만 도로주행교육용 자동차 보유대수에 해당하는 주차용 부지 이상을 넘어서는 공간을 확보할 필요가 없는 운전학원을 설립ㆍ운영할 수 있는 명분을 충족시킬 수 있으므로 운전학원 간에 운전교습서비스의 품질과 가격경쟁을 유도하여 합리적인 취득비용과 보다 나은 서비스를 기대할 수 있으며, 국가시험 응시자의 편익을 위하여 일정 면적의 주차장과 행정서비스 창구, 민원 대기실, 사무실 등으로 꾸며진 소규모 운전면허시험장을 인구비례에 따라서 전국 곳곳에 확대 개설할 수 있다.
□ 관계법령 개정령안
△ 도로교통법 시행령 제48조 제1항을 다음과 같이 개정한다.
<개정령안> 제48조(자동차등의 운전에 필요한 기능에 관한 시험) ① 법 제83조제1항제4호에 따른 자동차등의 운전에 필요한 기능에 관한 시험은 다음 각 호의 사항에 대하여 이를 실시한다. 다만, 제1종 보통연습면허 및 제2종 보통연습면허의 경우에는 제1호에 한하여 시험을 실시한다.
1. 운전장치를 조작하는 능력
2. 교통법규에 따라 운전하는 능력
3. 운전 중의 지각 및 판단능력
②~⑥ <생 략>
[부칙] 제48조제1항은 공포 후 60일이 경과한 다음 날부터 시행한다.
△참고사항: 위 제1안에서 볼 수 있는 것처럼 연습운전면허 취득을 위한 기능시험에 2가지 항목의 기능시험을 남길 경우에도 부득이하게 법률로부터 위임된 시험의 방법에 관한 사항을 대통령령을 통해서 조정(개정)할 수밖에 없으므로, 제1종 보통연습면허 및 제2종 보통연습면허에 한하여 관계 시행령을 다음과 같이 개정하여 학과시험에 합격한 사람에게 연습운전면허를 발급하는 방향의 제도개선이 가장 바람직하다는 게 제안자의 판단이다.
△ 도로교통법 시행령 제43조를 다음과 같이 개정한다.
제43조(운전면허시험의 실시) <개정령안>
①법 제83조제1항 단서에서 “대통령령이 정하는 운전면허시험”이라 함은 원동기장치자전거면허와 제1종 보통연습면허 및 제2종 보통연습면허를 받기 위하여 실시하는 운전면허시험을 말한다.
②제1항의 제1종 보통연습면허 및 제2종 보통연습면허를 받기 위하여 실시하는 운전면허시험은 제45조ㆍ제46ㆍ제47조에 따른 적성검사ㆍ자동차 및 도로교통법령에 대한 지식ㆍ자동차등의 관리 및 안전점검에 대한 시험을 말한다.
③법 제83조제1항 또는 제2항에 따른 운전면허시험에 응시하고자 하는 사람은 행정안전부령이 정하는 신청서를 그 법 제120조에 따른 도로교통공단에 제출하여야 한다. 다만, 제1항에 따른 원동기장치자전거면허와 제1종 보통연습면허 및 제2종 보통연습면허 시험의 경우에는 그 응시지역을 관할하는 지방경찰청장이나 도로교통공단에 제출하여야 한다.
나. 연습운전면허 취득 기능시험 개정 제2안
위 제1안과 같은 법제처, 행정안전부, 경찰청 협의 도출 개정방안과 운전학원 설립 운영에 관한 규정 변경에 대하여 주무부처가 동의하지 않고 지난 2011.2.21자 경찰청 발표안(S자, T자 코스 등을 제외한 현행 장내 기능시험 시설 및 연습시설 유지방안)을 고집할 경우에도 법제의 균형성을 확보하고 안정적인 운영을 위하여 다음의 사항은 필히 관철시켜야 한다.(아래 전제조건 ②,③항의 경우는 위 제1안의 경우에도 같다.)
①국가 또는 정부가 연습운전면허 취득 기능시험에 대비하여 언제든지(유휴일과 주야간을 가리지 않고) 연습할 수 있는 장소(공간)를 자동차 운전을 연습하고자 하는 사람에게 실비 제공해야 한다.
②긴급예산을 편성 지원하여 2011년 3월 현재 전국에 산재해 있는 26개소의 운전면허시험장 외, 일정면적의 주차장 부지와 행정서비스를 제공할 수 있는 민원창구, 학과시험장 등을 갖춘 운전면허시험장을 2011년 말까지 인구비례에 따라 전국 곳곳에 30개소 이상을 추가 설치하여야 한다.
③현행 운전면허 및 운전학원 관련 도로교통법 중 또 하나의 위헌적인 요소라 할 수 있는 도로교통법 제2조제30호, 제99조, 제116조를 개정해야하는데 우선은, 시행령 제60조, 제63조 등을 개정하여 각각의 운전면허 취득절차와 운전면허 종별체계에 따라 운전학원을 구분하여 운영할 수 있도록 하는 방안을 함께 마련하여 보다 많은 국민의 경제활동 참여기회와 소비자로서의 수강생의 선택권을 보장해야 한다.
△운전학원의 구분(종류)
운전학원 종류를 각각의 종별 운전면허 체계와 엄연하게 분리된 제1종 및 제2종 보통연습운전면허 취득절차 및 제1종 및 제2종 보통운전면허시험 절차에 따라 다음과 같이 구분하여 다양화해야 한다.
1. 자동차 운전에 필요한 지식교육을 실시할 수 있는 교육시설로서 학과교육만을 실시하는 운전교습소
2. 장내연습시설을 보유하고 장내연습장소만을 제공하는 운전연습장
3. 전산장치에 의한 실내기능교육을 전문으로 하는 운전기능교습소
4. 전산장치에 의한 실내기능교육과 도로주행교육만을 전문으로 하는 운전학원
5. 장내연습장을 이용한 장내기능교육과 도로주행교육 모두를 실시하는 운전학원
6. 제1종 대형 및 특수자동차에 대한 운전교육을 전문으로 하는 운전학원
7. 위의 1)호 내지 6)호에 해당하는 교육 모두를 실시하는 운전학원
등으로 세분화하되, 일정 규모의 학과교육장과 도로주행교육용자동차(주차장 포함) 그리고 지도할 수 있는 자격을 갖춘 사람(강사)과 전산장치에 의한 운전교육용 시뮬레이터 보유 등을 운전학원 설립ㆍ운영에 관한 최소기준으로 정해야 한다.
△관계법령 개정령안
△ 도로교통법 시행령 제60조를 다음과 같이 한다.
제60조(자동차운전학원의 등록)
①~②<생 략> 현행과 같음
③학원은 법 제99조에 따른 등록을 하는 경우에는 학과교육, 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 기능을 익히기 위한 교육(이하 "기능교육"이라 한다) 및 도로상 운전능력을 익히기 위한 교육(이하 "도로주행교육"이라 한다) 중 일부의 교육과정을 분리하여 등록할 수 없다. 다만, 제63조제1항의단서에 의한 운전학원은 그러하지 아니하다.
④~⑤<생 략>현행과 같음
△ 도로교통법 시행령 제63조를 다음과 같이 한다.
<개정령안> 제63조(학원의 시설 및 설비 등의 기준)
①법 제101조에 따른 학원의 시설 및 설비 등의 기준은 별표 5와 같다. 다만, 이 조 제5항 각호의 규정에 따라서 구분하는 운전학원의 경우에는 그러하지 아니하다.
②<생 략>현행과 같음
③도로주행교육용 자동차에는 교육내용에 관한 영상을 기록할 수 있는 장치(이하, ‘자동차용블랙박스’라 한다.)와 도로주행교육 표지를 붙이는 등 행정안전부령이 정하는 바에 따라 표시 등을 하여야 한다.
④<생 략>현행과 같음
⑤제1항의단서 규정에 의하여 구분되는 다음 각호의 운전학원 등에 관한 신고요건 및 절차와 방법은 행정안전부령으로 정한다.<신 설>
1. 자동차 운전에 필요한 지식교육을 실시할 수 있는 교육시설을 갖추고 법제103조제1항의 규정에 따른 학과강사에 의한 학과교육만을 실시하는 운전교습소
2. 자동차 운전교육을 실시할 수 있는 장내연습시설을 보유하고 장내운전연습장소를 제공하는 운전연습장
3. 전산장치에 의한 실내기능교육용 모형자동차를 1대 이상을 보유하고 기초기능교육만을 전문으로 하는 운전기능교습소
4. 전산장치에 의한 실내기능교육용 모형자동차 및 제2항에 의한 도로주행교육용자동차를 1대 이상을 보유하고 법제103조제1항의 규정에 따른 운전기능교육을 담당하는 기능강사에 의한 실내기초기능교육과 도로주행교육만을 전문으로 하는 운전교습소
5. 제1호와 제4호의 규정에 의한 학과교육과 실내기초기능교육 및 도로주행교육을 전문으로 하는 운전학원
[부칙] 제60조제3항, 제63조제1항 및 제3항, 제5항은 공포한 다음 날부터 시행한다.
4) 운전면허 취득을 위한 도로주행시험
도로주행시험은 응시자의 안전운전능력을 최종적으로 점검하는 단계인데, 현행에 의한 도로주행시험은 연습운전면허 취득단계인 장내 실시 기능시험에 의한 과중하고 중복된 시험항목 때문에 단순히 주행능력을 점검하는 수준에 머물고 있는 까닭으로 정작, 안전운전에 있어서 절대적으로 요구되는 자동차와 도로에 대한 이해와 적응 수준 점검 부분을 소홀하게 취급하고 있다.
따라서 연습운전면허 취득단계의 기능시험 폐지 또는 당해 기능시험항목 대폭 축소 방침에 의하여 도로주행시험 항목을 추가 도입 보완할 수 있는 여력과 명분이 생겨난 만큼,
①현행 도로주행시험 구간 5km를 10~15km로 확대하고 시험항목에 “도로변 주차차량 후방에 후진으로 일렬주차” “좁은 길 방향전환” 등과 같은 항목을 추가하여 운전면허 취득 후 추가 도로연수가 필요 없는 운전자를 배출하여야 한다.
②운전전문학원의 제1종 보통운전면허 및 제2종 보통운전면허 수강생이 이수해야할 도로주행교육시간은 신규와 재취득을 구분하지 아니하고 공히 15시간으로 한다.
※이렇게 하면, 상대적으로 적은 비용으로 운전면허를 취득할 수 있는데도 불구하고 여러 절차적 선택적 불편 때문에 일반운전학원과 국가시험장을 이용한 운전면허 취득 방법을 기피하고 운전전문학원을 이용할 수밖에 없었던 현행 제도에 의해 소요되던 약100만원(도로연수비용 포함) 상당의 사회적 기회비용이 평균 40~50만원으로 감소하고 운전면허 취득 후 곧 바로 도로 안전운전이 가능한 운전자를 배출하게 된다.
또한, 교습시간 선택 측면의 편의성과 취득비용이 운전전문학원 이용한 취득비용보다 상대적으로 저렴한 운전면허시험장 이용 제1종 보통운전면허 및 제2종 보통운전면허 취득 희망자가 증가함에 따라서 운전전문학원의 역할과 기능은 제1종 보통운전면허 및 제2종 보통운전면허를 제외한 원동기장치자전거면허, 제2종 소형면허, 제1종 대형면허 및 특수면허로 국한될 것으로 예상되므로 자연스럽게 신규 자동차운전면허 취득 희망자의 운전면허취득 창구는 국가적 기관(도로교통공단)이 실시하는 운전면허시험으로 일원화를 꾀할 수 있어 운전면허시험의 공정성을 회복하고 초보운전자의 안전운전능력을 제고할 수 있을 것이다.
5) 제도 개정안에 따른 운전면허 취득절차
[표] 개정 권고안에 따른 제1종, 제2종 보통운전면허 취득절차구분취득 및 교습 절차
1.시험응시원서 접수 및 적성검사(신체검사) 필
2. 교통안전교육(1시간 무료) 수료 및 학과시험 응시 “합격” 후 기초기능점검 시험 응시원서 접수
3. 운전학원 또는 자가운전교습을 통한 기초기능연습(교습시간제한 무) 후 장내 기초기능점검 시험 “합격” 연습운전면허 취득
[참고사항] 전국 곳곳에 설치된 시험장을 방문하여 시험장의 주차장에서 실시하는 자동차기기조작 점검 및 T자형주차장 전진주차능력 점검 시험에 응시한다.
4. 도로주행연습 또는 교습 후 도로주행시험 응시원서 접수. 도로주행시험 응시 “합격” 예비운전면허 또는 본 면허 취득
[참고사항] “도로주행시험에 합격하면 단독운전이 허용되는 “예비운전면허”를 발급받는다. 다만, 연습운전면허 취득일 기준으로 20세 이상인 사람의 경우에는 “본 면허”를 즉시 발급 받는다.
5. 예비면허 취득 2년 경과 후 위험인지 및 대응능력 시험 응시원서 접수
[참고사항] 예비운전면허기간 2년이 경과한 후에 시험장을 방문하여 컴퓨터 모니터를 사용하는 위험인지 및 대응능력 시험(Hazard Perception Test) 응시원서를 제출하고 시험일시를 배정받는다.