김광식(성균관대학교 교수)

서울시는 2004년 7월1일 버스교통체계를 획기적으로 개편한 바 있다. 기존의 버스노선체계를 광역버스·간선버스·지선버스·순환버스로 구분해 버스의 운송기능을 계통화하고 8개 권역별로 새로운 버스번호체계를 도입했다. 그 동안 버스회사가 독점적으로 운영하던 노선운행체계를 준공영 개념의 노선입찰방식을 도입, 회사간 서비스 경쟁을 유도했다.
신교통카드 이용을 중심으로 버스와 버스, 버스와 지하철 등 대중교통수단간의 환승을 고려한 통합요금제를 도입했다. 또한 도봉-미아로, 강남대로, 수색-성산로 등 3개 주요 도로축에 중앙버스전용차로를 설치, 운영하고 있다.

시행 초기 혼란·민원 야기

이러한 대대적인 개편은 시행초기에 엄청난 혼란과 민원을 야기하였다. 특히 버스승객들이 변경된 버스노선을 잘 몰라 불편이 많았고, 장거리 지하철 승객의 요금이 개편전에 비해 올랐으며, 신교통카드 단말기가 제대로 작동하지 못하여 버스운행 지연을 겪는 등 대중교통 이용자의 불만과 항의가 많았다.
초기의 시행착오에도 불구하고 시간이 지남에 따라 논란이 많았던 신교통카드 시스템, 중앙버스전용차로, 버스노선 및 운행체계 문제가 차츰 개선되고 안정을 되찾게 되었다.
버스교통체계 개편이 이뤄진지 10개월이 지난 시점에서 성패여부를 평가한다는 것은 시기상조일지 모른다. 그러나 지난 수십 년간 서울시가 미루어왔던 버스교통 문제를 획기적으로 개선했다는 점에서 주목받을 만하다.
이 때문에 건설교통부 등 중앙정부와 각 지방자치단체에서 서울시의 사례를 벤치마킹하고 또 일본, 영국, 중국, 동남아 국가 등 외국에서도 서울시 버스교통체계 개편을 집중적으로 연구하고 있다. 서울시가 개발한 대중교통정책이 국내외적으로 많은 교훈과 시사점을 던져주고 있는 보기 드문 개혁사례라 할 수 있다.

보기 드문 개혁사례로 남아

하지만 아직도 풀어야 할 과제가 많이 남아 있다. 첫째, 개편된 버스교통체계를 지속적으로 담당할 기구조직의 정비이다. 버스노선 및 요금 조정, 운송수익금 공동관리 등을 전담할 수 있는 조직을 현행대로 서울시에 둘 것인지, 아니면 별도의 버스관리기구를 설치할 것인지에 대한 논의가 있어야 할 것이다. 단기적으로 현재의 관리체제를 유지·보완하되, 중장기 대안으로 전담 기구조직의 설치가 필요할 것이다.
둘째, 공공부문의 버스회사 손실 보조금의 규모문제이다. 버스승객수가 개편 전보다 13% 정도 증가하고 서비스 수준이 향상한 것은 성공적이라 할 수 있다.
그러나 만약 서울시의 버스회사에 대한 손실보조금 액수가 개편전보다 급격하게 증가한다면 정책집행의 비용·효과면에서 사회문제가 제기될 수 있다. 이를 위해서는 버스회사의 불필요한 노선운행 등 운영상의 낭비요인을 제거하고 요금수입을 증대할 수 있는 구체적 방안이 제시되어야 할 것이다.
셋째, 개편 후 승용차이용자가 대중교통으로 어느 정도로 전환했는지에 대한 정확한 분석이다. 버스교통 개편의 목적중 하나는 도로상의 차량혼잡을 줄이는 것인데 과연 그러한 목적을 달성했는지에 대한 분석이 필요하다. 대중교통 이용승객과 환승객의 증가분이 기존의 버스나 지하철이용자가 대부분이라면 노면교통에는 크게 기여하지 못한 결과로 해석될 수 있다.
따라서 개편전과 후의 대중교통이용자의 정확한 통행량 변화분석이 필요하고 승용차이용자의 대중교통으로의 유인책 마련이 필요하다.

시민을 위한 개혁 돼야

마지막으로 지하철 운행체계에 대한 개편문제이다. 버스운행은 기본적으로 민영이다. 대중교통의 또 하나의 축은 지하철인데 이에 대한 구조개혁도 시급하다. 민간부문인 버스회사만 개혁하고 공공부문인 지하철은 개혁을 회피한다면 사회적 형평에도 맞지 않다.
특히 지하철은 그동안의 소폭적인 경영개선에도 불구하고 여전히 서울시 재정적자의 상당 부분을 차지하고 있는 것이 현실이다. 따라서 서울시는 버스교통체계 개편에 이어 지하철 운행체계 개편을 중점과제로 선정, 추진함으로써 시민을 위한 대중교통체계 개혁이 조속히 이루어질 수 있도록 지혜와 역량을 결집해 나가야 할 것이다.