민간기업이 운영하는 버스회사는 승객의 수송이라는 공공성보다는 이윤 추구의 수익성 확보에 더 열중하는 경향을 보인 경우가 많았다.
예를 들면 버스회사의 노선은 일단 허가만 받으면 독점적으로 운영돼 거의 사유화됐다. 버스운행에서 승객에 대한 서비스가 열악해 승객 감소를 초래했고, 이 때문에 요금수입이 줄어들면서 일부 버스회사는 경영악화로 인해 도산되거나 합병됐다. 버스회사의 적자는 결국 서울시의 재정보조금이 증가하는 원인이 되는 등 만성적·구조적으로 발생하는 악순환 관계는 서울시 버스교통체계의 근본적인 개혁이 필요한 배경이 됐다.
서울시의 버스개혁 사례는 부산, 대구 등 대도시에도 큰 영향을 미치고 있다. 자동차보유대수의 급격한 증가로 교통문제가 날로 심각해지고 있어 대도시마다 버스교통 등 대중교통활성화 정책을 추진하고 있다. 서울시 버스개혁 2년이 경과된 현시점에서 버스운영 실태와 실적 및 성과를 면밀히 분석ㆍ평가함으로써 다른 대도시의 대중교통체계 개편사업을 추진하는데 좋은 길잡이가 될 수 있을 것이다. 또한 대중교통에 관한 중앙정부 정책의 실효성을 재검토해 장래 대도시 대중교통체계의 정책방향과 추진대안을 모색하는 도움을 줄 수 있을 것이다.
서울시 버스개혁의 주요 내용은 준공영제, 노선체계, 요금체계, 교통카드, 버스통합관리체계, 대중교통환승센터, 중앙버스전용차로 시행 등의 분야였다. 지난 2년 동안 버스개혁이 어떤 성과를 나타냈는지에 대해 시민단체, 연구기관, 외국의 대중교통협회 등이 내린 결론은 대부분 성공적이라는 평가다.
대중교통 경쟁력 개선으로 버스와 지하철 이용승객이 모두 증가했고, 이러한 증가는 버스와 버스 또는 버스와 지하철간 환승수요가 주를 이루고 있음에도 불구하고 대중교통 이용자의 효용이 향상되었다는 점을 높이 평가하고 있다. 버스노선 개편에 의한 서비스지역 확대, 무료 환승제 도입에 따른 요금부담 감소, 중앙버스전용차로제 시행에 의한 정시성 확보 등이 버스 경쟁력 개선의 요인으로 꼽고 있다.
그러나 대중교통 이용승객의 증가에도 불구하고, 중앙버스전용차로 일부 구간을 제외하면 서울시 도로교통 혼잡상태는 버스개혁 이전에 비해 크게 개선되지 않고 있다. 이는 버스개혁이 자가용승용차로부터 대중교통으로 수요를 전환하도록 하는데 크게 기여하지 못한 것으로 유추된다.
요컨대 버스교통체계 개편만으로 서울시의 교통혼잡 문제를 개선하는데 한계가 있음을 여실히 드러내고 있다. 따라서 대중교통의 다른 축을 담당하고 있는 지하철 운영체계 개편을 추진하는 한편, 승용차 이용수요를 관리할 수 있는 실질적인 방안이 제시돼야 한다.
서울시의 대중교통 보조금 액수는 대중교통 이용자의 증가에도 불구하고 버스업체는 증가하고, 지하철 운영기관은 감소하는 추세인 것으로 발표되고 있다. 버스업체의 경우 운송수입금 공동관리제 도입에 따라 총운송수입금이 총운송비용보다 적어 적자분이 발생하면, 서울시가 재정 지원함으로써 버스업체의 수입을 보장하기 때문에 경영의 안정화를 가져올 수 있다. 그러나 보조금 수준이 개혁 전보다 몇 배로 증가하게 된다면, 시민세금으로 버스업체를 보조한다는 비판이 나올 수 있으므로 지출예산의 효율성을 확보할 수 있는 방안이 모색돼야 한다. 그렇지 않으면 서울시의 공공관리와 버스업체의 민간운영을 근간으로 하는 준공영제가 훼손될 수 있다.
서울시의 버스경쟁력을 지속적으로 향상시키기 위해서는 현안 과제를 효과적으로 대처할 수 있어야 한다. 즉 단기적으로는 서울시, 경기도, 인천시 등 수도권 요금체계를 통합하고, 합리적 표준운송원가에 따라 요금조정을 위한 기반을 구축하며, 버스업체의 생산성을 반영한 요금조정과 보조금을 산정하도록 하며, 중앙버스전용차로의 부족한 용량문제를 개선해야 한다.
중장기적으로는 승용차 운행속도가 현저하게 감소되는 도로에 교통체계관리사업(TSM)을 추진하고, 승용차이용에 대한 수요관리(TDM)를 시행하며, 대중교통중심의 도시개발(TOD) 등의 토지이용과 교통을 통합하는 도시계획 정책의 보완이 뒤따라야 한다.
<객원논설위원·성균관대 교수>
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