우리나라 교통 50년, 그중에서도 운수사업의 변화는 어떠했을까. 8·15광복과 6·25전쟁을 거치면서 무너져 내린 육상운송 분야가 전후 복구에 이어 본격적인 성장을 꿈꾸며 체제정비에 나선 1960년대, 그리고 첨단 ICT시대에 접어든 2016년. 기나긴 이 50여년을 우리나라 운수사업과 함께 해온 교통신문이 지난 반세기를 되돌아보고 새롭게 나아갈 방향을 모색하는 자리를 마련했다.
<개요>
▲일시 : 2016년 10월7일
▲장소 : 화련회관 11층 소회의실
▲이재림(교통산업정책연구소 소장)
▲강상욱(한국교통연구원 센터장)
▲박영재(인하대 물류전문대학원 겸임교수)
▲사회 : 박종욱 교통신문 편집국장
▲기록·정리 : 곽재옥 기자
60~70년대 버스, 택시 지입제 척결 노력
화물운송사업은 특성 인정돼 위수탁제로
사회민주화 물결 운수업 노사에 큰 영향
80~90년대 경제활성화로 화물업 급성장
▲사회 : 우리나라 운수사업이 일제 강점기를 거쳐 광복 이후까지 이어져 오는 동안 일제가 만들고 적용했던 법제의 상당 부분을 그대로 사용해왔습니다만, 1961년 비로소 운수사업법을 제정해 시행에 들어갔습니다. 그런 이유로 교통신문이 창간하던 1966년 무렵에는 아직 운수사업법에 의한 체계적인 운수사업 지도감독이 어려운 시기였다고 할 수 있겠지요.
▲이재림 : 그렇습니다. 혼란을 겪던 운수사업 분야에 새로운 전기가 마련된 것이 바로 운수사업법 제정이었습니다. 다만 그 이전에도 운수사업이 안고 있는 고질적인 문제점인 지입제 해소를 위해 정부가 여러 고시들을 발령해했습니다만 거의 실패작이었습니다. 527고시, 1114고시, 654고시, 1111고시 등이 그것입니다.
당시 정부가 본 운수업계의 가장 큰 문제는 역시 지입제 였습니다. 일제시대 일본인 또는 일부 한국인들에 한해 특혜성 면허가 발급돼 이들을 중심으로 운수업체가 설립됐지만 거의 대부분 지입제로 운영됐습니다. 이는 버스나 택시, 화물운송사업 모두 마찬가지였어요.
▲강상욱 : 업체는 면허권만 확보하고 사업용 자동차는 차주들이 구입해 업체로 지입료를 주고 들어오는 방식이었지요. 사업이 잘되건 못되건 지입료는 매달 납입해야 했으니 업체는 ‘앉아서 헤엄치기’였지만 차주들은 어려움이 적지 않았습니다.
▲이재림 : 그런 상황에서는 운수사업 발전이라는 목표는 요원했기에 정부가 억지로라도 직영화를 추진코자 했고, 여기에 더해 업체 영세화를 막아보자며 함께 기업화를 추진했던 것입니다.
▲사회 : 그런데 운수업종마다 사정이 달라 직영화의 이행 역시 업종별로 차이를 보였지요?
▲이재림 : 맞습니다. 버스의 경우 가장 먼저 직영화를 이룩했습니다. 국민들이 가장 많이 이용하는 수단이었기에 이를 관리하는 정부도 버스에 대해 매우 엄격히 직영화를 주문했는데, 그 과정에서 소수의 지입차주들에 대한 배려 등을 이유로 업체 분리독립을 허용했습니다. 그 점은 업체 기업화 방침에 역행하는 아쉬운 부분이었습니다.
▲강상욱 : 택시의 경우 직영화는 더 어렵게 진행됐습니다. 1111호 고시로 개인택시 면허가 탄생한 배경에도 그런 것이 영향을 미쳤습니다만, 그래도 업체 직영화는 어려웠어요. 그런 시간들이 계속되다 마침내 1979년 무렵 업체 소속 지입차주들을 대상으로 업체에서 벗어나 제한된 시간동안 택시운송사업을 영위하고 이후 반납토록 하는 한시택시제도를 시행하게 됩니다. 이로써 법인 소속 지입차주들은 공식적으로는 완전히 자취를 감추는 계기가 됐습니다.
▲박영재 : 화물운송사업 부문은 여객운송사업과 크게 다른 양상으로 진행됐습니다. 우선 사업 형태가 완전히 상이한 것이 원인으로 꼽힙니다. 화물운송사업의 경우 지입차주들은 여객운수사업처럼 상시 회사가 관리하는 형태를 유지할 수 없습니다. 타 지방으로 장거리 운송을 떠나면 이틀이건 사흘이건 돌아오지 못하는 일이 허다했기 때문입니다.
사정이 이렇다 보니 법인 화물업체는 차주를 대신해 행정적으로 처리해야 할 업무가 많았습니다. 세금 문제나 자동차보험 문제, 각종 벌금 등을 처리하는 것도 현장을 운행하는 차주들로써는 사실상 처리가 불가능했기 때문이었습니다.
당시만 해도 화물 지입차주들은 직영이건 지입이건 화물운송사업에서 가장 중요한 물량 수주와 운송에 아무 영향을 미치지 못했기에 별다른 관심을 갖지 못했을 뿐 아니라, 더러 좋은 물량을 제공하는 회사 소속 차주들은 지입차주로 남아있기를 원하기도 했습니다.
이런 상황들이 화물운송업계의 지입제 관행은 당연한 것으로 받아들여지는 분위기 였고, 정부도 특별한 대안을 내놓지 못했습니다.
▲사회 : 그런 사이 국가사회적 변혁도 꾸준히 이뤄졌습니다. 박정희 대통령 사망 후 잠시 사회민주화 분위기를 거쳐 1980년대 중반에는 우리나라가 86아시안게임, 88올림픽를 잘 치르는 문제에 집중하게 됩니다. 그 과정에서 가장 두드러진 변화를 보인 것이 바로 택시운송사업의 급성장 아니었습니까?
▲강상욱 : 그렇지요. 양대 국제대회는 택시를 근본적으로 변화시켰습니다.
그러나 이에 앞서 택시연료로 LPG를 전면사용토록 허용돼 고가의 휘발유를 사용할 필요가 없어진데다 1970년대 후반 순수 국산차로 생산된 포니가 택시시장을 압도했는데, 연비가 좋고 차량가격도 저렴해 택시업계에 큰 이익을 가져다 줬습니다.
그런데 86․88대회를 앞두고 이런 말들이 나왔습니다. ‘우리 택시를 외국 손님이 탔을 때 난폭운전에 바가지 요금, 낮은 차내 청결도 등으로 국가적 망신을 당하지 않겠는가’하는 지적이 그것이었습니다. 그런 이유로 정부는 이 기회에 우리 택시를 국제수준으로 끌어 올려야겠다며 야심차게 우수업체인증제도, 수범업체 인증제도를 시행했습니다.
정부가 정한 기준대로 택시업체와 차량, 운전자 수준을 높인 업체에 대해서는 최대 면허대수만큼 증차를 해준 것이지요. 이렇게 하자 업계는 필사적으로 국가 기준에 맞추기 위해 서비스개선 노력에 집중하게 됩니다. 그것을 거절할 이유가 없었던거죠. 이 시기 주요 도시의 택시 보유대수가 크게 증가한 것은 바로 이같은 이유가 있었기 때문입니다.
▲사회 : 그런데 그 사이 서울택시 문제는 좀 다른 양상을 보였지요. 구자춘 서울시장에 의한 개인택시 중심의 증차가 한동안 계속됐어요. 그 이유는 명확히 밝혀지지 않았지만, 당시 구 시장은 시의 행정명령 등에 고분고문 따르지 않던 법인택시에 대해 불신감이 컸던 것이 원인이었을 것이라는 분석이 있었습니다. 그러나 어쨌건 국제대회를 치르며 우리 택시의 위상이나 수준, 경영성과도 크게 신장된 것만큼은 분명합니다.
▲이재림 : 문제는 그 이후에 터져 나오기 시작했지요. 당시로써는 사상 최대의 택시노사분규가 바로 서울에서 잇따라 발생하지 않았습니까?
▲강상욱 : 택시경영이 나아지면서 상대적으로 근로자의 저임금 문제가 부각되기 시작했습니다. 1980년대 후반 노태우 대통령에 의한 6․29선언은 급격한 정치민주화, 나아가 사회민주화 바람을 촉발시켰고, 이것이 택시노동조합에도 영향을 미쳐 택시노조가 급기야 조직을 갖추고 논리로 무장하기 시작했습니다. 그 결과 1989년 무렵부터 임금협상 과정에서 본젹적으로 집단행동을 보이기 시작했고, 계속해서 1993년에 이르기까지 대규모 도심시위 등 폭동에 가까운 집회를 이어가 아픈 기록으로 남게 됐습니다.
▲이재림 : 1970년대 들어 고속도로를 잇따라 개통하면서 고속버스업계는 지속 성장이 가능했지만 극심한 도시교통체증, 계속된 지하철 개통 등으로 시내버스는 부진의 늪에 빠졌지요. 그러다가 도시형 버스라는 것이 나와 한차례 업계 위기를 넘기는 계기가 됐습니다. 1983년 7월에 첫 선을 보인 안내양 없는 원맨버스가 그것입니다. 경영난을 인건비 절감으로 해소한 것이었습니다.
▲박영재 : 1980년대 화물운송업계는 격동에 휩쓸립니다. 1980년 9월 ‘용달차 경영개선 특별조치’라는 것이 발령돼 용달업체 최저기준대수가 철폐되고 개별면허 분리독립이 이뤄집니다. 이 과정에서 기존 업체의 TO를 인정하지 않았는데, 이 때문에 차주들의 반발과 전업대책 요구가 빗발쳤습니다. 그 과정에서 정부가 그들 일부를 장의차, 전세버스 등으로 면허를 내줬습니다.
1983년에는 노선화물업계에 대한 법인화․직영화를 강력히 추진했지만 업계가 반발해 국회에 제기한 청원이 받아들여져 직영화 추진이 유보됐습니다.
그러다가 1985년 2월부터 5월에 이르기까지 지입차주들이 14차에 걸쳐 전국적으로 집회를 엽니다. 개별면허를 요구했던 거지요. 이에 정부는 5톤 미만 지입차주 2만5천여명에게 개별화물면허를 내줬습니다. 그렇게 보면 화물업계도 지입제 문제로 큰 어려움을 경험했다고 할 수 있습니다.
자동차대중화로 버스·택시업 경영난 심화
화물시장 등록제 전환해 모진 시련 겪어
2000년 지나며 첨단기술 운수업에 적용
수송수요 창출․신기술 활용이 미래 결정
▲사회 : 업종별로 부침이 있었습니다만, 우리사회가 성장하는 과정에서 겪어야 했던 운명과도 같은 일이라고도 할 수 있고, 또 그런 시기였습니다. 그리하여 맞이한 1990년대 역시 어수선했지요. 버스와 택시의 몰락, 화물운송사업의 등록제 전환도 1990년대에 있지 않았습니까?
▲이재림 : 버스의 사양화는 아주 서서히, 실비에 옷이 젖어가는 식이었지만 그나마 호황을 누리는 업체도 있었어요. 노선에 따라 흥망성쇠를 달리했으니 업계에도 부익부빈익빈이 존재했습니다. 말씀대로 자동차대중화시대에 따른 자가용 승용차의 급증은 대도시지역의 극심한 교통체증을 불렀고 버스 승객을 앗아갔을 뿐 아니라 버스 운행속도를 현저히 낮추는 바람에 전반적으로 업계가 입은 피해는 막심했습니다.
▲강상욱 : 그런 점은 택시도 마찬가지였습니다. 승객 감소에 체증, 여기에 제때 오르지 않는 요금 문제, 또 지자체의 무절제한 개인택시 증차로 인해 자꾸만 늘어나는 택시 대수 때문에 모두가 극도로 어려워진 상황이 계속됐어요.
▲박영재 : 화물운송사업은 상대적으로 호황을 누렸습니다. 산업이 그나마 활발하게 돌아가 물동량이 많았습니다. 또한 소화물문전배달이라는 명칭으로 더욱 구체적인 배송업무가 등장했는데 이것이 발전해 지금의 택배업으로 성장했지요. 그런 와중에 1997년 정부가 화물운수사업 전반을 등록제로 전환하는 일대 조치를 내렸고, 이것이 엄청난 반향을 불러왔습니다.
▲사회 : 그렇습니다. 사업진입 장벽을 해소하면 더많은 사업자가 출현해 공급자간 경쟁이 촉발되면서 서비스 선진화, 요금 인하 등 선순환 효과를 기대한 정부의 조치가 역효과로 나타났습니다.
▲박영재 : 정부는 등록제로 진입장벽을 낮추면 시장에서 경쟁하다 뒤처진 자들이 퇴출될 것으로 예상했습니다만, 그들은 아무리 어려워도 시장에서 물러나지 않는 특성을 지니고 있음을 정부가 간과한거죠. 그러다 보니 업계 모두가 공급초과로 몸살을 앓게 됩니다. 물론 차량에 붙은 프리미엄도 사라져버렸지요.
이같은 문제는 그다지 오래가지 못했습니다. 소형 용달부터 대형 법인화물차량까지 한목소리로 등록제 철회를 요구해 마침내 2004년 수급조절제도를 전제로 한 허가제로 전환하게 됩니다. 이것으로 화물업계는 다시 안정화의 길로 접어듭니다.
▲사회 : 그런데 그 직전 또 다른 문제가 터져나왔지요? 화물연대 사태 말입니다.
▲박영재 : 그렇습니다. 화물업이 규모화 되면서 컨테이너운송용 차량을 보유한 지입차주들이 급격히 인상된 경유가격 안정을 요구하며 2003년에 집단 운행거부사태를 촉발시킵니다. 당시 그들의 요구에는 다단계 운송 개선, 지입제 폐지 등도 포함돼 있었습니다만 경유가격 문제가 핵심이었죠. 정부는 급작스런 화물연대의 집단행동에 속수무책으로 쩔쩔 맸습니다. 결국 인상된 경유가격만큼 유가보조금으로 되돌려주는 방안이 제시돼 운송거부가 철회됐지만 이 사태는 큰 과제를 남겼습니다. 수출입 화물의 안정수송체계, 비상수송체계를 확립해야 하는 과제가 그것이었습니다.
▲이재림 : 버스는 2000년대에 들어 분수령에 서게 됩니다. 극심한 경영난으로 사업면허를 반납하자는 의견이 나올 정도였는데, 그렇다고 버스 운행 중단이 가능한 일이 아니었기에 정부도 지자체도, 업계도 고민이 컸습니다. 그런 사이 연구자들 사이에서 논의되던 대도시지역 버스 준공영제 시행에 관한 논의가 본격화돼 마침내 2004년 서울에서 이 제도가 시작됐습니다.
버스 준공영제는 노선을 지자체가 회수해 합리적으로 조정하고, 버스 운행대수를 줄이는 대신 운행 결과 적자에 대해 지자체가 재정지원을 하는 방식이었습니다.
시민 교통의 기본을 지자체가 담당한다는 측면에서 공공성이 강조됐다면, 업체 소유는 민간에 그대로 두는 것이어서 준공영제라는 표현이 나온 것입니다.
준공영제 시행으로 시민들은 버스와 지하철을 무료로 환승하는 등 크나큰 혜택을 누렸습니다. 하지만, 이후 계속 증가하는 재정지원금 때문에 또다른 고민을 하게 된 상황으로 이어졌습니다.
▲강상욱 : 택시의 경우는 답을 찾기 어려웠습니다. 너무 힘든 상황임을 정부도 공감해 오죽하면 국세인 부가가치세를 감면해 운전자들을 위해 사용토록 했겠습니까. 업계는 발버둥을 쳤습니다만 상황은 그다지 나아지지 않았는데, 그런 사이 택시연료인 LPG가격이 폭발적으로 인상돼 업계의 어려움을 부채질했습니다.
과도하게 증차해 넘쳐나는 택시, 저렴한 요금, 쾌적한 버스와 지하철로 승객이 옮겨간 빈자리에서 택시는 노사가 모두 한계상황에 직면했던 것입니다.
그런 고통의 연장선에서 2012년 6월 전국의 택시노사 6만여명이 서울시청 앞에 집결해 대규모 집회를 열게 됩니다. LPG가격 인하, 택시감차, 택시연료 다변화, 요금 인상 등이 요구였습니다.
이 집회는 위력적이었고, 정치권이 대거 택시 문제에 귀를 기울여 택시노사가 요구한 ‘택시의 대중교통화’에 관한 법률을 국회에서 통과를 시킵니다. 물론 정부와 버스업계의 반대가 있었지만요.
▲사회 : 맞습니다. 그 개정법령을 이명박 대통령이 거부권을 행사했지요. 대중교통법 대신 택시발전법으로 문제를 해소토록 한 것이었습니다.
▲강상욱 : 맞습니다. 택시문제 해소를 위한 각론을 담아 택시발전법을 만들었고, 여기에 따라 새로운 질서를 구축하는 일이 지금까지 진행중에 있습니다.
그 사이 택시는 많이도 변했습니다. 택시요금 카드결제, 앱택시 출현, 우버 파동도 있었습니다. 이같은 일들은 택시 미래를 새롭게 구상하는 계기로 작용했다고 봅니다.
▲사회 : 어느덧 논의가 현재에 이르렀습니다. 그렇다면 우리 운수업의 미래는 어떻게 만들어가야 할 것인가가 가장 중요한 화두일 것입니다.
▲이재림 : 그렇습니다. 버스는 안정화 단계를 지나 영속성을 마련해야 할 시기에 있습니다. 저는 버스가 택시나 화물과는 상황이 다르다는 것을 강조하고 싶습니다. 버스는 뭘로 수요를 증대시킬 것인가 이것이 가장 큰 고민입니다. 지금까지는 환승요금할인제가 수요를 많이 올렸는데, 현재로써는 더이상 수요 늘릴 방법이 안보입니다. 그러니 결국 정부 재정 지원만 올라가게 돼 있는데 이것이 유지될 수 있을지 걱정입니다.
다양한 서비스 공급에 관한 논의가 그래서 필요한 상황이라고 생각합니다. 타 업종이 버스에 들어오는 것을 계속 막으면서 버스가 조금 더 잘할 수 있도록 보조도 늘려주고 했는데 이게 언제까지 갈 것인가 하는 고민에 대해 연구를 시급히 실시해 바람직한 방향을 만들어 내야 할 것입니다.
▲강상욱 : 택시에 관해 우리나라에서는 말도 많고 탈도 많지만, 외국의 경우를 보면 우리 택시가 괜찮겠구나 하는 생각이 듭니다. 정부가 택시시장을 내팽개친 나라도 많지요. 우리처럼 정부가 이렇게 택시에 대해 관심과 애착을 가지고 있는 나라도 없습니다. 특히 OECD 평균도 안 되는 저요금정책을 취하고 있지만 그래도 이 정도로 서비스를 개선하면서 산업을 유지하고 있다는 게 다행이다 싶습니다.
하지만 택시도 미래에 대비한 고민과 연구개발, 투자 등이 불가피합니다.
그 핵심사항으로는 IT기반 택시산업 발전전략의 수립, 다양한 택시부가서비스 개발이 요구가 두드러집니다. 여기에 대중교통수단과 연계된 택시기능 활성화 문제와 택시사업 규제 혁파 및 자율성 확대 문제도 결코 간과할 수 없는 대목입니다.
마지막으로 택시사업자들의 선도적 투자와 노력이 여기에 부가된다면, 미래에도 택시는 여전히 국민들로부터 사랑받는 교통수단으로 역할을 다할 수 있을 것으로 기대됩니다.
▲박영재 : 화물운수사업은 2011년 무렵 정부 주도로 법인업체의 역할을 강조하는 선진화대책을 마련, 본격 시행에 들어간 상태입니다만, 2016년에는 또 다른 변화를 불러올 일들이 있었습니다.
택배업계에 의한 지속적인 증차요구로 정부가 화물운송시장 발전방안이란 것을 새로 내놓았는데, 여기에 따르면 1.5톤 미만 소형 화물차에 대한 허가제를 사실상 등록제로 풀겠다는 것이 포함됐습니다. 또 업종도 법인화물과 개인화물로 재편하고, 위수탁 차주 권리보장을 위한 조치도 강구됐습니다. 그래서 그러한 조치들을 위한 막바지 세부 검토작업이 진행 중에 있습니다.
따라서 화물업계의 미래는 여전히 예측 불가능성을 내포하고 있습니다. 그러나 이같은 변화는 급변하는 경제환경과 운송시장 질서를 반영하는 것이라는 점에서 불가피한 측면도 있다 할 것입니다. 업계는 그러므로 업종 이기주의에 앞서 보다 적극적인 자기 역할을 강구해 미래에 대비하는 자세를 갖춰나가야 할 것으로 보입니다.
한편으로는 화물업의 미래에 대해서는 굉장히 많은 변화가 있을 거라고 얘기합니다. 무인차량, ICT 발달, 드론, 로봇 등의 상용화가 그것입니다. 하지만 긍정적․부정적인 부분을 다 고려해 봐야 하며, 그 시기는 예상보다 빠를 수도 있고, 느릴 수도 있을 것입니다.
▲사회 : 긴 시간 좋은 말씀에 감사드립니다.
