[교통신문] 과거 대중교통의 가장 큰 이슈는 버스 등이 부족하거나 지하철이 존재하지 않아 발생했던 승차난이었다. 물론 요즘에도 일부 서울 2호선 및 9호선 등에서의 승객수요 증가 및 차량수급·투입시기 예측 실패로 인한 승차난이 없는 것은 아니지만 2004년의 대중교통 개혁 이후에는 그보다는 대중교통의 운영 구조, 거버넌스, 민간의 대중교통투자 및 운영실패로 인한 시민의 불편과 재정건전성 등이 사회적인 이슈로 주목받고 있는 실정이다.
더구나 최근 주52시간 근무가 사회적 이슈로 제기되고 근로기준법이 개정됨에 따라 내년 6월까지의 유예기간이 지나면 실로 각종 대중교통수단에 대한 운전자의 추가투입 및 이로 인한 추가비용의 보전이 필요한 상황이다.
그간 버스운전자들이 봉평터널 사고, 최근의 강남양재부근에서의 졸음운전사고 등으로 비로소 알려진 하루 평균 15시간 이상의 근무는, 이로 인한 제반 피해들을 여기저기에서 속출하고 있다. 버스운전기사의 증가는 필수적인데 이를 지원할 수 있는 지방정부 및 중앙정부의 대책은 아직도 완전치 않은 실정이다. 아울러 주 52시간이전의 이슈로 통합요금제로 인한 지방정부의 부담이 증가되는데도 물가당국의 교통요금인상 등을 포함한 대책은 미온적이다. 이로 인해서 이미 공영제를 실시 중인 광역시급과 제주도는 물론이고 그렇게 준비하고 있는 지자체의 재정건전성에 대한 염려는 증대되고 있는 실정이다.
2004년 서울시의 버스개혁은 이용자 측면에서 절반의 성공을 거두었고 이것으로 통합요금제가 구현됐으나 사실 이용자가 지불치 않는 잔여부분은 지자체의 부담으로 귀속됐고, 이를 메우는 지자체의 부담은 해가 갈수록 늘어나고 있다. 이용자는 편하고 교통요금을 절약했으나 지자체의 부담은 늘어나고 있으며 이는 일부 통합할인환승요금제의 공정치 못한 측면에 기인하는 것도 사실이다.
결국은 돈이 중요한 이슈이며 이것이 재정건전성의 확보와 긴히 연계돼 있고 현재 논의 중인 광역교통행정기구, 광역교통위원회 역시 이러한 재정관련 이슈의 해결이 기타 사업의 영역의 확정 및 권한의 조정과 함께 최대관건이 된다고 본다.
재정건전성 및 지속가능성을 이야기하면서 통합요금제를 조금더 논해보자.
수도권에서는 목적통행의 약 30%정도가 환승통행으로 이뤄진다. 상당히 많은 양이다. 즉 체감환승저항이 (있다하더라도) 긴 노선거리와 높은 굴곡도로 점철된 직결통행의 비효율성을 어느 정도 압도하고 있음을 보여준다고 할 수 있다. 이에 환승시설 개선 등 환승저항을 줄이기 위한 제반 노력은 점점 더 환승을 증가시킬 수 있다.
그러나 이러한 환승구조도 결국은 재정건전성이 담보되지 않으면 이러한 환승가능한 현재 구조도 사기업 등으로 유지되는 이해당사자의 반발 및 노조의 일탈행위로 인해 위협을 받을 가능성도 없지 않다.
2004년 서울시 대중교통체계 개편 이후 경기도와 인천시가 참여한 ‘수도권 통합환승요금제’는 환승을 편하게 해주어 비효율적인 직결통행을 환승통행으로 전환하는 데 결정적인 역할을 했고 시스템의 전체적 개선에 긍정적인 영향을 주었다. 그럼에도 근로시간 여건의 변화 등 외부요인을 앞두고 통합환승요금제가 위기를 맞고 있다. 경기도와 인천시가 각각 2007년과 2009년에 통합환승요금제에 급하게 참여하면서 합의한 불공정(?) 조항이 단서를 제공하는바 경기도와 인천시는 경기도와 인천 버스 이용객이 서울지하철 및 코레일 전철과 환승할 때 할인 금액의 60% (2015년 46%로 조정)를 해당 기관에 지급하기로 했다.
이에 따라 경기도와 인천시의 버스 및 철도운영기관에 대한 지급규모는 각각 2007년 543억에서 2016년 2296억으로, 2009년 174억에서 2016년 639억까지 각각 증가하게 됐다. 이러한 규모의 재정 소요는 경기도와 인천시가 효율적인 환승체계를 지속적으로 확장하는데 현실적인 제약이 되고 있으며, 현행 수도권 통합환승요금제의 유지에도 부담이 되고 있는 것이 사실이라는 게 전문가들의 중론이다(유정훈, 2018).
따라서 이러한 쌍방 호혜원칙에서 벗어나는 (100%는 아니라고 할 지라도) 현행의 틀과 지원금의 증대 등 각종 현안을 광역교통위원회는 처리해야 한다고 본다.
이러한 효율적 거버넌스의 정립문제는 요금과도 관련이 있다. 무조건 싸게만 하는 것이 능사는 아니다. 사실 65세 이상의 무료 철도기반 교통요금도 재고돼야 한다고 본다. 대부분의 나라의 경우 노년이용자의 할인이 존재하지만 완전 무료로 하는 나라는 거의 없다. 65세의 신체적 나이도 조정되어야 할 것이다. 20~25%나 차지하는 요금수입이 없어지는 형국이다. 현재 1250원하는 지하철 요금 및 각종 버스요금도 사실 GDP를 고려해 다른 나라와 그것들과 비교해보면 (시장경제체제를 유지하는 나라들의 그것과 비교하면) 매우 싼 것이 사실이고 일면 원가회수와 최소한의 이윤을 보장하기 어려운 점이 있다.
최근 춘천시에서 유일한 버스회사가 파산을 선고한 것도 이를 반영한다. 요금도 지나치게 저렴한 부분이 있다. 처음 M버스도 2800원정도이나 이도 내렸다. 예를 들어, 오산정도에서 M버스를 타고오는 경우르 생각해보면 선진국의 1/3가격 정도나 그 이하이다. 앉아서 인터넷을 즐기면서 서울강북도심까지 오는 게 그렇게 싸게올 수 있는 나라는 우리밖에 없는 듯 보인다(일부 공산권 및 비시장경제체제을 제외하고는).
예를 들어 오산에서 출발하는 M버스도 양재까지는 2400원, 강남은 2800원, 한남대교남단은 3000원 강북도심까지는 4000원을 하는 것이 현실적이다. (운수회사의 원가대비 지나친 이윤획득구조를 가능하게는 하지 않고 적절한 이윤만 보장을 한다는 가정하에) 이러한 증가된 부담의 반반은 개인에게서, 그리고 나머지 증가의 반은 정부가 부담하거나 프랑스나 일본과 같이 교통세나 대중교통환급제를 실시하는 것도 방법이다. 아니면 교통시설특별회계의 일부를 가져와 대중교통에 이러한 부담을 메워주는 것도 방법일 수 있다고 본다. 다만 보전과 적절한 가격의 책정은 다른 문제이긴 하다.
늘 이러한 보전을 위한 보조만이 능사도 아니다. 사실 정부의 보전보다는 실제로 교통운영회사가 창의성을 기반으로 수요가 있는 부분에 대해서는 이윤을 창출하고 이동의 형평성이 요구되나 수요가 덜한 지역에서는 이를 메워 주는 방식도 추진돼야 한다.
즉 요금이 언제나 중요한 변수이다. 일본에서의 회사에서의 교통비보전방식, 프랑스에서의 8인이상 기업체의 교통세납부 등의 방안도 적극 고려해 우리실정에 맞게 도입돼야 한다. 아울러 민간이 참여하는 경전철이 의정부나 용인등 사실상 파산을 한 구조도 따지고 보면 정부의 시책실패, 버스전용차로 등 버스교통에 대한 우위성의 보장, 수요예측의 실패 등 다양한 이유가 있으나 결국은 민간이 건설 운영하나 요금이 컨트롤 대상이 되는 현재의 시점에서 사실상 방법이 마땅치는 않은 것이 현실이다.
사기업이 운영하는 대중교통의 모범사례로 일본의 예를 살펴볼 필요가 있다. 1987년 일본국철JR은 370조의 빚을 지고 파산했고 이내 민영화됐다. 국철 민영화로 탄생한 6개 JR여객철도회사들이 현재 모두 이익을 내고 있다. JR의 적자가 시작된 건 세계 최초의 고속철도인 신칸센이 개통된 1964년 이후 철도건설의 대규모 차입금이 문제가 되었고 자동차 보급의 확대와 항공승객의 급증으로 서서히 철도경영에 적신호가 켜지기 시작한 것이다. 민영화 이후 각종 부대사업을 수행하면서 (공사를 막론하고 일본철도회사의 백화점 및 철도역부근의 주택사업 등 부대사업은 정부주도의 재정불건전성을 해소할 수 있는 중요한 재목이기도 하다) 서비스 개선을 이뤄 지금은 JR기반의 각종 민영회사들은 황금알을 낳는 거위가 되어 있다. 이들은 연계버스를 운영해 철도의 사각지대를 보완하고 있다.
사철역시 도큐, 세이부, 긴테츠, 토부 등 마찬가지이다. 동쪽의 급행을 담당하는 도큐라는 철도회사는 회사가 250여개의 작은 회사를 거느리는 그룹이다. 이익만 쫒지 않고 사회공헌을 실현하려는 그들이 정신과 정부라고 기업에게 갑질만 하지 않으려 하는 정부의 정신이 존경스럽고 놀랍다. 무엇보다 사기업이 서비스기반으로 최선을 다하고, 비교적 현실화된 (일부 고가의) 요금을 정부가 인정해주는 문화라고 볼 수 있다. 버스 뿐만이 아니고 철도 등 사기업으로 운영되는 우리의 일부 운영자 및 정부가 공히 들여다보고 연구해야하는 분야라고 할 수 있다.
서울이라는 도시의 거대화는 물론 수도권 택지의 개발은 광역서울도시권을 탄생시켰고 이는 지방의 경우도 동일하고 진행 중이다. 교통과 토지이용괴리로 인한 제반 문제를 거버넌스와 요금과 같은 소프트웨어로만 메워줄 수는 없는 것이 현실이다. 그래도 요금구조, 거버넌스체계, 기타 민간투자의 명확한 관리감독 및 적절이윤의 보장역시 우리처럼 사기업이 플레이어로 참여하고 있는 광역교통의 장에서는 매우 중요한 이슈이다.
이제 우리도 52시간의 외부조건과 함께 재정건전성을 담보할 수 있는 새로운 방안을 찾아야 한다. 요금의 현실화, 거버넌스의 확립, 교통시설특별회계의 활용 및 선진국과 같은 대중교통서비스와 일체화된 주택, 상업기능의 고도화 등 각종 시책을 고민하고 일굴 때다. 진정한 공공성과 형평성은 효율성과 재정건전성을 함께 추진하고 도모할 때 더욱더 탄력을 받을 것이다.<객원논설위원=아주대학교 교수·대한교통학회장>
