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광역교통위원회의 태동과 도전
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승인 2018.12.11  
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- 최기주 교수의 교통 View

[교통신문] 지난달 말 광역교통위원회 구성과 운영을 골자로 하는 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법개정안이 통과돼 본격적으로 광역교통위원회가 내년 3월 가동되게 됐다. 가까운 장래에 출퇴근이 좀 더 편해짐은 물론 수도권과 지방의 광역권에도 유사한 변화가 초래될 새로운 실마리가 열릴 가능성 또한 있다고 본다.

그러나 이러한 광역교통행정이 지금까지 난항에 부딪힌 것은 위원회나 기구가 없었다기보다는 광역교통문제를 풀어나가는 우리의 방식-특히 법 제도 및 거버넌스적인 측면과 문화적 측면–에 문제가 있었다는 것을 지적하며 이는 비록 이 광역위원회가 공정거래위원회와 같이 장관급으로 힘을 더 받을 수 있는 기회가 나중에 설령 있다고 해도 올바른 거버넌스와 교통 및 시민문화의식이 정립되지 않으면 제대로 작동할 수가 없다는 점을 우선 지적하면서 향후에 전개될 위원회의 긍정적 작동을 기대하며 초기제도의 완결성을 갖추기 위한 제반 조건들을 살펴보고자 한다.

우선 광역교통에 대한 문제는 과거 교통시설특별회계에 잠시 광역교통계정이, 그리고 국토부 산하에도 광역교통실이 존재했으나 모두 현재는 없어지고 광역교통을 다루는 도로철도 및 도시교통 부문이 각각 과장급정도의 자리로 남아있다. 금번의 광역교통위원회는 국토부 소속으로 차관급 위원장 1명과 상임위원 1명을 비롯해서 중앙행정기관 고위공무원과 광역지자체 부단체장 등 30명 이내로 구성되며 기본적으로 대도시권 광역교통 업무를 조정하는 기구로 보면 되겠다.

물론 대도시권의 지역적 특성을 고려해 대도시권역별 위원회도 운영할 수 있으며 위원회가 결정한 내용은 법적 구속력을 갖게된다. 기존의 M버스, 일반광역버스 등의 운영계획은 물론 적자노선에 대한 국고지원도 할 수 있으며 지자체간의 이견으로 설치가 늦어지는 환승센터업무, BRT업무 등의 광역교통현안을 해결할 수 있다.

장기적으로 준공영제와 같은 계획 및 지원업무도 마련할 수는 있으나 들어가는 비용이 커질 경우 지원에 대한 구체적 방안등은 아직 확실치는 않은 부분도 있다. 정부는 대선 공약으로 국토부 산하 독립 외청인 광역교통청을 신설하려 했으나 지자체와 행정안전부 등의 의견을 반영해 지자체 의견을 더욱 수렴하는 기구인 광역교통위원회로 방향을 틀었다. 광역교통청은 청장이 모든 것을 결정하는 독임제이지만 광역교통위원회는 지자체 등과 합의를 통해 사안을 결정하게 된다.

이렇게 된 배경에는 2017년 말 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’ 개정안이 통과된 이후 법사위가 지방분권에 배치되고 ‘정부조직법’ 개정이 아닌 개별 입법을 통해 기구를 만드는 것에 대한 부담 등을 지적하여 국회행정안전위원회 의견을 청취한후 국토교통부와 행정안전부간 협의과정에서 광역교통청은 중앙의 권한을 강화하는 기구로서 지방분권에 역행하며 수도권 광역교통과 같은 난제를 적용키에는 여러 가지 무리가 있다고 보고 ‘대도시권 광역교통위원회’를 설립 쪽으로 가닥을 잡은 것으로 알고 있다. 그러나 여기에는 광역교통시설의 구축·관리, 광역대중교통 노선·공급조정 등이 포함돼 있었는데 모두 빠져 있어서 사실 제대로 기능할 수 있을지 그리고 현재의 수도권교통본부의 기능강화와 차별이 없을 수 있는 의구심이 증폭되었다. 공무원 자리 늘리기라는 비판만 받게 될 가능성도 존재한다.

선진국의 모델로서 정착이 된 파리의 STiF, 런던의 TfL, 미국의 MPO, 스페인 마드리드의 CTM (바르셀로나 ATM) 같은 좋은 본보기가 있다.

STiF는 대중교통만을 다루면서 8인 이상의 기업이 이윤의 일부를 내는 교통세를 기반으로 하며 대중교통의 질적 개선에 따라서 STiF에서 SNCF나 RATP같은 운영기관에 교부금을 지급하고 있다. RER과 같은 광역철도는 물론, 버스, 트램등 대중교통기관만을 계획하고 투자하고 운영 (물론 자체운영은 하지 않고 주로 Ile-de-France지역의 SNCF와 RATP를 근간으로 운영시킴) 하는 것이 특징이며 최근에 이르기까지 중앙의 영향을 거의 탈피하여 자치성이 강화된 것이 특징이다. 교통세와 같은 제도에 성취해야 할 강력한 대중교통의 질적 수준을 미리 정해놓고 그것을 이용자들에게 제공하기 위해 노력하는 부분이 탐나는 부분이다.

TfL은 여러 수단을 모두 다룬다는 점에서 다르며 광역런던시 (Greater London)의 도로, 철도, 대중교통, 자전거 등 각종 교통수단을 망라하며 계획하고, 건설하고, 운영한다. 거의 절반에 가까운 연수입이 통행요금으로부터 온다고 하며 시민들이 직접 선출한 시장이 임명하는 4개의 자리 중에서 가장 핵심적인 자리가 TfL의 대표라고 볼 수 있고 시장이 가진 예산의 80%이상이 교통예산이다. 강력한 리더십과 다양한 수단의 통합이 돋보이나 우리와 같이 각각의 시장이 따로 존재하는 경우에는 그러한 강력한 힘을 받기 어려운 점이 존재하는 것이 사실이다.

미국의 MPO는 1960년대 초반에 시작해 주로 장단기 교통계획을 수립하는 것만이 의무로 주어진 교통기구이다. CATS, SCAG, MTC 등 다양한 고유명사로 불리는 각각의 지역의 MPO가 존재하나 어떤 곳은 대중교통이나 Toll 시설을 직접운영하거나 (미네소타의 Metropolitan Council), 교통과 환경을 같이 처리하는 (피닉스의 MAG 같은 곳) MPO도 존재한다. 그럼에도 불구하고 미국의 MPO는 수평적 관계를 이해당사자 간 견지하지만 중앙의 관리감독과 주기적 체크가 필수적으로 작동하는 기구로서 현재는 미국에 400개 이상의 MPO가 존재하고 있다. 50개 주이니 평균 8개 이상의 한 개의 주정부에 존재한다고 봐도 되겠다.

사실 스페인의 광역교통은 효율성이 높으나 국제적으로 덜 알려져 있다고 본다. CTM은 마드리드 광역교통계획 및 운영기구이다. 전체계획을 작성하고 운영도 맡아서 하고 있다. Cercanias와 같은 광역철도, 지하철, 트램, 버스 등을 통체로 운영하면서 탁월한 환승시스템을 구축하여 운영하고 있다. 이들 모두의 공통점은 하는 일의 전문성을 그리고 서로를 존중하면서 이해당사자들이 수평적으로 연계되면서 상호 효율성을 제고하는 방법을 알고 있다는 점이다.

한번 미국의 MPO 당사자에게 이런 질문을 해 보았다. “너희나라에서는 국회의원이나 위정자들이 교통시설의 설치나 운영에 대한 청탁을 하는 경우가 있느냐고?” 대답은 이러했다. “간혹 트럭전용도로를 우리동네로 안 지나가도록 할 수 없는지 등에 대한 논의 등을 하기도 하나 결국에 그러한 일방적 청탁과 불합리한 권력행사는 언론 등에 회자되어 바로 그분의 정치생명을 단축시키거나 없애게 되는 구조로 작동한다.”

우리의 현실은 어떠할까? 서울과 경기도만 봐도 이러하다. 선진 외국과 달리 광역버스 위주로 운영되고 있는 수도권 교통체계를 광역철도로 전환하고, 광역버스를 M버스로 전환하며, 환승시설을 개선해 수도권 주민들이 대중교통을 편리하게 이용할 수 있도록 중앙정부와 광역자치단체가 협력하자는 것이 경기도의 입장이라면 서울은 사실 경기도민의 소비생활지 이기도 하면서 서울시민의 경기도로의 역출근도 제법 많은데 서울 내부의 소통 및 혼잡을 이유로 각종 연계돼야 할 버스 및 철도사업이 제대로 형성되지 못하고 있다.

또한 위에서의 입장이 그러하다 보니 각 도시의 연구기관(서울연구원, 경기연구원)도 각각이고 그것을 아우르는 수도권 광역교통을 다루는 상위계획 역시 조화롭지 못하다. 현실적인 문제로서 사당역과 강남역등에서의 환승센터지연이나 M버스의 서울진입 등에서의 광역수요를 처리하는 행태도 그리 다르지 않았다.

서울과 경기도 간의 줄다리기는 여전했다. 비오는 날 강남역과 사당역에 환승을 하려 비를 맞는 이용자들을 보면 탄식이 난다. 우리 3만불짜리 소득을 가진 국민이 이렇게 대접을 받아도 되는 것인가 하는 생각이 든다. 시장, 국회의원, 지역의원 및 중앙부서들 사이에서는 보이지 않게 요구조건이 형성되고 이것이 반영되고 전체적으로 광역교통계획 및 철도노선 등이 왜곡되어진다. 인덕원-동탄간의 철도노선이 그러하고 시와 시를 연결되면 더 좋을 수도 있는 노선 등은 태동되지 못하고 있다. 국회의원에 불려가는 국토부의 실국장들, 연구원에서 다시 실국장들에게 불려가는 계획을 입안하고 수요 분석하는 박사들과 용역회사간부들…이같은 수직적 사고와 문화, 준갑질이 성행하는 한 그 어떤 광역교통행정기구가 들어선다고 해도 광역교통행정은 쉽지 않을 것이다. 이제 시작된 광역교통위원회는 그러한 질곡에서 벗어나 자유로울지 의문이다.

어떻게 광역교통계획을 수립하고, 어떤 수단을 포함하며, 어떻게 재원을 마련할 것이고, 어떤 과정으로 여러 계획의 장기프로젝트를 고를지 등등의 각종 의제를 정립할 필요가 있다. 국토부로부터 벗어나 있든, 안에 있든 광역기구는 중립적이면서 좀더 자유로이 의견을 모을 수 있어야 하며, 재원에 대한 부분 역시 고민해야 한다. 교통세나 sales tax로 지지되는 외국의 사례도 살펴볼 필요가 있다. 지방분권이 현안으로 떠오른 요즘의 분위기와 미래도 중요하다고 본다. 모두다 광역교통위원회에 영향을 줄 수 있는 소지가 있다.

미진하지만 출범이 되었다. 이제 광역교통위원회의 시작은 첫걸음에 불과하다. 외국의 거버넌스 제도의 핵심을 이해해 성공요소를 파악하고 이해당사자들 간 수평적으로 상호존중하며 다자간이 협동할 수 있을 때 보다 더 광역교통의 수혜편익은 증대될 것이고 우리 광역교통행정기구도 제대로 안착이 되어 그 기능을 할 수 있을 것이다.

<객원논설위원=최기주 아주대학교 교수·대한교통학회장>

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