[교통신문 박종욱 기자]서울, 부산 등 전국 주요 도시와 경기도 일부 지역에서 운영 중인 버스준공영제가 여전히 버스업계 최대 이슈의 하나로 존재한다.

지자체의 재정지원 규모가 갈수록 커지면서 ‘퍼주기식 지원’이 아니냐는 비판의 목소리(운송원가의 지속적 인상과 요금 인상 지연 등 경영 압박요인이 존재하고 있음에도 불구하고)가 나오고 있고, 일부 업체의 도덕적 해이와 방만 경영 등이 그런 비판에 힘을 보태면서 준공영제 자체가 도마 위에 오르기도 했다.

여기에 도 단위 지역에서 주 52시간 근로제 시행으로 버스 운수종사자의 근로시간이 축소되면서 실질임금 감소와 함께 운수종사자 부족난이 두드러지자 이에 대한 대안으로 준공영제 시행의 필요성이 제기돼 정부와 버스 노사가 이를 공동추진키로 합의한 이후 언제부터, 또 어떻게 시행에 옮길 것인가가 새로운 과제로 등장한 상태다.

그런가 하면, 경기도에서는 비록 제한적이기는 하지만 새로운 형태의 버스준공영제 도입이 추진 중이다. 서울 등 주요 도시에서 시행중인 버스준공영제가 지자체의 과도한 재정지원, 업계의 자발적 경영개선 노력 부족과 모럴해저드 등으로 대안이 필요하다는 주장이 제기되면서다.

▲‘버스준공영제’ 이대로 좋은가= 우리나라의 경우 버스는 과거 일부 공영체제의 경험과 함께 오랜 세월 순수 민영체제로 운영돼오면서 난맥상을 보여준 바 있다. 효율성이 현저히 떨어져 운영 불가 판정을 받은 공영제 외 일찍이 우리나라에서 자리를 잡은 민영제 버스운영체제에서는 면허권이 곧 노선운영권으로 자리잡아 업체별 부익부빈익빈이 극명하게 드러났고, 이 때문에 노선에 따라 서비스의 격차가 두드러지기도 했다. 이익이 나지 않는 노선은 폐기되거나 버스 운행이 크게 감축되는 일이 자주 발생돼도 해당 지자체의 행정관리에 한계가 있었다. 이 때문에 지역에 따라서는 버스 이용 불편을 호소하는 시민의 목소리가 끊이지 않았다.

또 도시의 대중교통 효율성을 위한 도시철도와의 연계 등을 위한 노선 조정 등에 있어서도 업계의 고유 재산권인 노선운영권이 강력히 작동해 합리적으로 노선을 조정, 운영하는데 한계를 노정하기도 했다.

그런 부작용과 현실적인 애로 등을 해소하고 대중교통 중심의 도시 교통 서비스를 제공할 목적으로 고민 끝에 국내에서도 2004년 서울을 시작으로 버스준공영제가 어렵게 시작됐고, 이어 부산, 대구, 광주, 대전 등 주요 도시들도 잇따라 준공영제를 도입했던 것이다. 이 제도를 도입한 도시들은 모두 버스 이용 증가와 시민 교통서비스 개선이라는 두 마리 토끼를 잡는데 성공했다는 평가가 나왔다. 그러나 시간이 경과하면서 지자체의 재정지원 규모가 갈수록 커지면서 이것이 ‘버스준공영제 이대로 좋은가’라는 문제 제기로 나타나기 시작한 것이었다.

▲버스준영공제 ‘불가피한 대안’= 현재 우리나라 버스 운영체제에 대한 논의는 준공영제가 ‘불가피한 대안’이라는 점을 전제로 하고 있다. 민영제나 완전공영제는 이미 답이 아니라는 명백한 답을 갖고 있는 것이다. 따라서 최근의 준공영제에 대한 논의는 준공영제를 지금 같은 방식으로 계속 운영할 것인가, 아니면 또다른 준공영제 모델의 도입이 필용한 것인가를 고민하는 것이 핵심인 것으로 요약된다.

우리나라 버스준공영제는 수입금공동관리형으로 불린다. 특정노선에 대한 수익금 공동관리를 통해 수익금을 회수하고 운행실적에 따라 적정 수익을 보장하는 것이 기본 개념이다. 이 방식은 업체간 과당경쟁을 해소하고 업체에 일정수준의 수익을 보장해주는 장점이 있는 반면 노선 사유화로 부실업체 퇴출이 곤란하다는 점, 업체간 경쟁원리가 작동하지 않는다는 점, 민간기업에 대한 관리감독에 한계가 있다는 점, 업체의 방만경영이나 도덕적 해이가 나타날 수 있다는 점 등 단점도 지적되고 있다.

지자체 관리 차원에서라면 완전공영제를 생각할 수 있으나 이는 생산성 저하와 비효율성, 비용 상 승 등 부작용이 너무 커서 특정지역에서의 제한된 경우가 아니라면 도입이 불가능하다는 것이 일반적인 평가다.

우리의 경우 세종시의 세종교통공사가 전적으로 완전공영제로 버스를 운영하는 특별한 사례다. 세종시가 소규모 도농복합지역에 입지해 있는 도시라는 공간적 배경에 행정수도로써의 업무와 방문자 및 근무자들의 접근교통성 등 기능을 원만히 수행하기 위해서는 공영제가 유일한 대안으로 선택됐다.

▲‘총비용계약제’ 대안으로 등장= 그러나 인구 100만명을 넘는 거대 도시의 대중교통수단으로써의 버스는 필연적으로 또다른 검토 요인을 필요로 한다. 노선의 복잡성, 다중의 출퇴근 소요시간, 도시교통량, 도시철도와의 연계성 등을 감안한 전략적 사고와 교통체계의 지속가능성을 위한 지자체의 책무도 더해진다. 즉 비용과 효율성, 서비스, 행정관리 등 합목적성 유지가 판단의 근거가 된다.

그런 의미에서 수입금공동관리형 준공영제는 민영제나 공영제의 문제를 극복하는 대안임에 분명하나, 최근 들어서는 제도의 안정성을 위협하는 환경에 노출되고 있다. 즉 버스 승객이 지속적으로 감소하는 반면, 임금 인상 등에 따른 운송비용 증가, 복지교통으로써의 역할 강화 등으로 더 이상 민간기업의 독립채산 방식으로 버스서비스를 유지하는데 한계점에 도달했다는 것이다. 그렇게 발생하는 적자를 지원하는데 필요한 비용도 눈덩이처럼 불어나 수입금공동관리형 준공영제에 대한 보완의 필요성이 제기되고 있는 것이다.

그러나 현재 경기도에서 추진중인 소위 노선입찰제는 버스의 면허와 운영권을 지자체가 소유하면서 지자체가 제시하는 노선에 대해 버스운송사업자가 입찰에 참여해 정부로부터 일정기간 운영권을 위임받아 노선을 운영하는 방식이다. 입찰은 비용(보조금) 규모를 근거로 하기 때문에 변수가 적지 않다.

이 방식 역시 불안정 요소를 포함하고 있는 것으로 알려져 있다. 기본적으로 적자노선을 대상으로 하기 때문에 보조금 규모가 커질 가능성이 있는데다 경쟁입찰 참여자가 충분해야 제도 운영이 가능한 문제가 있다. 또 입찰을 위한 매물비용, 관리기구 유지운영 등 별도의 비용이 추가될 가능성도 농후하다.

이런 제반 문제들을 종합 고려한 새로운 방식의 버스준공영제 도입의 필요성이 제기되면서 연구 검토도 함께 이뤄지고 있다. 현재 유력한 대안으로 수입금공동관리형 준공영제와 마찬가지로 버스 노선권과 차량, 차고지 등은 사업자가 보유하면서 공공성 강화를 위해 노선계획·조정, 요금 등 운행계획은 지자체가 담당하는 방식을 전제로 한 총비용계약제가 대안으로 모색되고 있다.

이 제도는 가장 효율적인 경영 하에서 소요되는 총 운송비용에 대해 버스사업자와 정부(지자체)가 계약하고, 운송수입으로 총 운송비용을 충당하며 부족분은 정부가 부담하는 방식이다.

이는 기존 민영제와 수입금공동관리형 준공영제에서 지적되고 있는 문제점을 해소하고 장점을 살린다는 점에서 주목된다. 즉 운송수입은 공동관리하고, 운송비용은 표준운송원가제 대신 목표운송원가제를 도입해 사후 운행계획(서비스 수준) 준수 여부에 따라 페널티 또는 인센티브를 부여한다는 것이다.

조규석 박사(운수산업연구원 부원장)은 “이 제도는 전 노선에 대해 운송수입을 공동 관리하고 운송비용을 배분하기 때문에 버스회사들의 적자노선에 대한 감차·폐지 및 서비스 수준 저하를 막을 수 있을 것으로 기대된다”고 말했다.

더불어 지자체의 버스업체 관리능력을 증진시키는 효과와 함께 민영제의 효율성과 공영제의 공공성 확보가 가능하다는 점도 매력적이다. 물론 운수종사자들의 고용 안정과 근로여건 개선 등에 관한 기대도 포함된다. 이밖에도 원가 산정을 둘러싼 도덕적 해이를 줄일 수 있다는 이점도 있다.

어떻든 버스준공영제를 어떻게 유지, 발전시켜나갈 것인가가 관건이다. 이용자에 지속가능한 서비스 제공이라는 공공성, 서비스 제공 주체의 경영 안정성, 지자체 관리의 합리성이 적절한 수준에서 접점을 찾게 하는 것이 가장 바람직한 결론일 것이다.

관련해 최기주 대도시권광역교통위원장은 “버스준공영제 문제는 결국은 비용 문제라는 점에서 버스이용 비용에도 프라이싱(올바른 가격책정)이 확립돼야 한다”고 지적했다.

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