이 시대 우리 사회를 관통하는 교통분야의 최대 이슈는 무엇일까. 교통신문은 2024년 신년호 제작 과정에서 이에 관한 다양한 논의를 통해 몇가지 굵직한 과제를 도출, 압축하여 깊이있게 특집으로 다루고자 했다. 방치할 경우 도시 기능의 일정 부분 쇠락 또는 해당 지역의 이동 시민이 떠안아야 할 시간·경제적 피해 등 광역교통 문제, 침체와 몰락의 길을 걷고 있는 여객운수사업의 현실과 회생 대책, 첨단 자동차 교통시대를 압도할 자율주행 자동차시대에의 대비 등이 대표 이슈로 꼽혔다. 이를 독자들에게 효과적이며 알기 쉽게 전달하기 위해, 고도의 지식을 전제로 한 분석과 논리적 해법 등 각 분야에서 치열하게 연구해온 전문가들의 견해를 한곳에 모아 제2 특집으로 꾸몄다.
유소영
철도기술硏 교통물류체계연구실장
국가교통정책조정실무위원 역임
현 대도시권 광역교통실무위 위원
GTX를 중심으로 한 고속 광역교통망이 해법
인프라 적기 공급 안되면 도시광역화는 ‘빛 좋은 개살구’
수요예측 불확실성 줄이는 잣대 어떤 것인지 매우 중요
지자체-운영기관 간 다양한 이유로 정책적 합의 어려워
광역교통 난제, 도시와 교통이 함께 풀어낼 수밖에 없어
★도시광역화는 선택인가? 필수인가? : 결론부터 말하자면, 도시 광역화는 현재진행형이며, 따라서 선택이 아닌 필수이다. 지난 10년간 서울에서 인천, 경기도로 이주한 77만명이 그 증거이다.
서울 인구가 급격히 증가하여 각종 도시기반시설이 포화상태에 이르자 1980년대 후반 서울 주변에 신도시가 개발됐다. 이 신도시는 자족도시로 성장하기보다는 서울의 베드타운(Bed Town)이 됐다. 수도권에서도 판교와 같이 IT기반 지식산업단지 등 양질의 일자리가 있으나, 인공지능(AI) 기반 경제혁신을 주도하는 성수, 상암, 수서, 구로, 강남 등 서울 내 혁신지구의 일자리 증가 속도를 따라잡기는 버거운 실정이다. 결국 이러한 상황은 서울에 직장을 두고 인천, 경기도에서 살면서 장거리 출퇴근을 해야 하는 사람들이 생겨날 수 밖에 없는 현실이 됐다.
“경기도는 계란 흰자 같대. 서울(노른자)을 감싸고 있는 계란 흰자! 밝을 때 퇴근했는데, 밤이야. 저녁이 없어!” 많은 사람들의 공감을 이끌어냈던, 드라마 ‘나의 해방일지’에 나오는 대사다.
수치적으로 봤을 때도 우리나라의 출퇴근 소요시간은 하루 평균 115분이며, 경기도의 경우는 134분으로 전국 평균을 상회하고 있다. 또한 수도권은 전국 면적의 3% 밖에 되지 않지만 전국 인구의 60%가 모여 살고 있어, 그 해법으로 직주근접을 언급하기에는 늦어도 너무 늦었다.
사실 도시광역화는 우리만 가지는 특별한 상황은 아니다. 영국의 런던대도시권(Greater London), 프랑스의 파리대도시권(Gran Paris)이 대표적인 사례이다. 인구 과밀화 문제 해소와 도시 경쟁력 강화를 위해, 영국과 프랑스의 도시광역화는 런던, 파리 등 도시와 주변 외곽 도시까지 교통망을 확충하고, 소모적인 재정확보 경쟁 대신 부족한 인프라를 공유하는 것이 핵심이다. 프랑스는 일드프랑스 지역급행망(RER: Reseau Express Regional), 영국은 우리나라의 수도권 광역급행철도(GTX: Great Train Express)와 유사한 Crossrail 1(Elizabeth line)을 운행하고 있다.
그렇다. 두 도시의 사례는 빠르고 정시성 있는 교통인프라가 적기에 공급되지 않는다면, 도시광역화는 빛 좋은 개살구일 뿐이라는 것을 말해주고 있다.
★교통문제는 왜 늘 뒷북인가? : 그렇다면 우리는 빠르고 정시성 있는 충분한 교통인프라를 가지고 있는가? 아쉽게도 아니다. 우리에게 광역교통 문제는 매번 사후약방문이고, 즉각 대응할 수 있는 방안도 극히 드물다. 교통문제는 왜 늘 뒷북일 수밖에 없을까?
첫째, 교통투자사업의 추진은 경제적 타당성을 제1의 의사결정 판단지표로 삼고 있다. 교통문제는 도시계획 단계부터 수요예측의 불확실성을 줄이고 적정 규모의 교통시설을 건설하면 해결된다. 그러나, 수요예측의 불확실성을 줄이는 데 어떤 잣대를 제시하는지는 매우 중요하다. 2011년 이슈화된 용인·김해 경전철의 과다 수요예측 문제는 교통·SOC사업을 진행함에 있어 보다 엄격한 정책적 기조를 형성했다. 그 대표적인 사례로, 김포골드라인이 최초 열차가 4량에서 2량으로 축소되고, 승강장도 4량→3량→2량 규모로 확정돼 현재 지옥철이라 불리는 혼잡 상황에서도 3량으로 증차할 수 없는 악재를 만들어냈다.
또한 교통수요 예측, 효과적인 교통수단 도입, 급격한 도시성장 속도 등 다양한 요인을 계획에 반영하기 위해서는 높은 비용이 투입돼야 한다는 현실적인 한계에 직면할 수밖에 없다.
둘째, 도로, 철도 등 교통·SOC 투자사업은 계획에서 시행까지 소요되는 기간이 너무 길다는 점이다. 수도권 2기 신도시를 기준으로 도로는 대략 11년, 철도는 20년이 소요됐으며, 여전히 완료되지 못한 사업이 존재한다.
실제 건설기간을 제외하고 사업추진을 지연시키는 요인으로 지구 지정에서부터 광역교통개선대책 확정까지 복잡한 행정절차를 꼽을 수 있다. 또한, 공공기관 예비타당성조사 절차도 지연 요인 중의 하나이며, 광역교통개선분담금으로 한국토지주택공사(LH)가 자금을 조달하는 사업도 이 절차는 피할 수 없다.
셋째, 광역화된 도시에서 교통문제는 다수의 지자체와 운영기관에 걸쳐 발생하며 이해관계자 간 협력체계 확보는 매우 중요하지만, 다양한 이유로 정책적 합의가 쉽지 않다. 대표적인 사례가 과천선(4호선) 과천지식정보타운역으로, 2015년 광역교통개선사업으로 신설이 확정됐으나 사업자인 LH와 운영자인 한국철도공사가 비용문제를 놓고 합의점을 찾지 못해 착공하지 못하고 있다.
또한 최근 서울 5호선 연장은 김포시가 서울의 ‘방화차량기지·건폐장’ 이전(2022년 11월)에 합의하면서 탄력을 받을 것으로 예상했으나, 김포·인천 연장 노선에 대한 이견으로 본격적인 행정절차를 시작하지 못하고 있는 실정이다.
다양한 이유로 교통문제를 해결할 수 있는 적기를 놓치고, 견딜 수 없는 도로 교통체증과 대중교통 혼잡이 발생한 후에 부랴부랴 솔루션을 찾고자 하지만 임기응변식 해법은 늘 공허한 메아리로 끝나 버리기 일쑤다.
국토교통부의 3기 신도시 발표와 함께 천명하였던, ‘先교통 後개발’이 비로소 이뤄질 때 ‘교통문제는 늘 뒷북’이라는 오명을 벗을 수 있지 않을까 기대해본다.
★광역교통 서비스는 무엇이 문제인가? : 교통문제가 늘 뒷북이라면, 광역교통 서비스는 도대체 무엇이 문제인 것인지 한번쯤 짚고 넘어가야 하지 않을까？
첫째, 광역교통 서비스의 근본적인 문제는 수요와 공급의 불균형이다. 출퇴근 시간에 단일 방향으로만 집중되는 급격한 수요를 만족시키는 동시에 지속가능한 수단을 찾는 것은 매우 어렵다. 철도는 정시성을 갖춘 대용량 수송수단이긴 하지만 정차역 인근 이용자에게만 한정된 해법이며, 광역버스 노선 신설과 증차는 수요조사 및 노선기획, 교통기관 협의 및 승인을 거쳐 진행되기 때문에 이 또한 유연한 공급책이 되지 못한다.
이러한 수급 불균형은 도로 정체, 지연과 대중교통 혼잡 문제로 표출된다. 실제로 경기도민 삶의 질 조사(2020년)에 따르면, 통근시 스트레스의 주요 원인은 도로혼잡(35.3%), 교통수단내 혼잡(24.3%), 대중교통 운행횟수 부족(14%), 긴 통행거리(8.7%) 순으로 나타났다.
둘째, 광역교통 서비스는 정책과 제도에 매우 취약해 쉽게 서비스 질적 하락으로 이어진다. 예를 들어 2014년 세월호 참사 직후 안전대책으로 광역버스 입석금지를 한달간 시행했고, 2022년 이태원 압사 사고로 인해 해당 제도가 다시 부활했다.
노선의 출발정류장과 인근 정류장에서 이미 좌석이 만석이 되어 중간정류장을 무정차 통과하여 무작정 다음 버스를 기다려야 하는 상황이 반복됐다. 결국 두 번 모두 출퇴근 대란으로 인한 현실적인 문제에 부딪혀 입석금지를 중단했으나, 광역버스 입석금지와 같은 갑작스러운 정책 시행은 승객의 급격한 대기시간 증가를 야기할 수밖에 없는 구조다.
또 교통시설 노후화 및 운영기관 파업으로 인한 갑작스러운 서비스 중단은 사실상 대체 교통수단이 없는 광역교통 서비스 이용객에게 큰 부담으로 작용할 수 밖에 없다.
셋째, 광역교통 요금 문제이다. 광역교통 요금체계는 매우 복잡하고, 운영기관 간 상이한 요금 정산 협약에 따라 지역 간 요금 책정에 대한 공평성 문제가 발생할 수 있다. 예를 들어, 동일한 구간을 이동하더라도 환승 노선과 지점을 어떻게 선택하느냐에 따라 다른 요금을 지불하게 되는 경우가 발생한다. 이는 수도권 철도망이 복잡해지고 그로 인해 다수의 운영기관이 생겨남에 따라 요금정산 규칙이 기하급수적으로 증가해 생겨난 결과다. 광역교통 이용객이 이러한 수백가지 요금정산 규칙을 숙지할 수 없기 때문에, 인지하지 못하는 사이 추가요금을 지불할 수도 있다.
LAB2050의 보고서에 따르면, 출퇴근에 소요되는 사회적 비용은 2001년 70조원에서 2019년 190조원으로 2배 이상 증가했고, 1인당 출퇴근에 소요되는 교통비용 역시 2001년 25만원 수준에서 2020년대 40~50만원에 이르는 것으로 나타났다.
한국의 사회지표(통계청, 2022년)에 의하면 2020년 1시간 이상 장거리 통근 인구 비율은 15.4%로 나타났다. 이러한 광역교통 서비스의 근본적인 문제는 앞서 언급했듯이 서울 주변 수도권 신도시가 양질의 일자리를 확보하지 못하고, 여전히 서울의 베드타운 역할에 그치고 있기 때문이다. 즉, 광역교통 서비스는 교통망을 연결하는 데 급급한 공급을 해왔고, 양질의 서비스에 대한 논의를 할 수 있는 여유가 없었다. 만약 출퇴근 시간에 단일 방향으로 집중되는 현재의 도시 생활 패턴을 변화시킬 수 있다면, 어쩌면 우리는 ‘저녁이 있는 삶’을 되찾을 수도 있지 않을까?
★現 광역교통 정책과 대책은? : 그렇다고 우리가 손을 놓고 광역교통문제를 바라만 보고 있는 것은 아니다. 2019년 3월, 국토교통부 대도시권광역교통위원회 출범을 계기로, 정부에서 광역교통 문제를 전담하는 조직이 생겨났으며, 4년 남짓 기간동안 광역교통 정책을 마련하고 수행하고 있다.
첫째, ‘광역교통개선대책(교통대책) 제도개선안(2023.12 발표)’을 통해, 先교통 後입주를 실현하기 위해 철도 개통에 소요되는 기간을 8.5년 줄이겠다는 목표를 제시했다<그림1>.
신도시 초기 단계부터 ‘교통대책’ 수립을 의무화하고 이해관계자 간 갈등을 조정하고 사업 지연요인을 차단해 신도시 입주민이 부담하는 광역교통개선분담금을 오롯이 납부자의 교통편의 제고를 위해 활용할 예정이다. 이에 대한 세부 실행전략은 다음(▲부분)과 같다.
▲이해관계자 간 분쟁으로 6개월 이상 지연발생시, 국토교통부 대도시권광역교통위원회에 중재 요청을 의무화하고 조정 착수 후 6개월 이내 중재안 마련 등 조정 기능 강화
▲개발사업자가 50% 이상 사업비를 부담하는 등 일정 조건을 충족하면 예비타당성 조사기간을 단축하거나 면제하는 방안 추진
▲개발사업자가 사업비를 100% 부담하는 경우, 국가철도망계획, 광역교통시행계획 등 상위계획 반영 전에도 기본계획에 착수할 수 있도록 허용
▲정부 정책 결정으로 인한 교통대책 변경은 일부 절차를 간소화하는 방안 추진
▲개발사업과 교통대책사업비 계정을 분리해 투명하고 효율적인 광역교통재원 관리 및 투자 촉진
둘째, 대중교통비 지원 대책인 ‘알뜰교통카드’가 올해 하반기부터 ‘K-Pass’로 개편된다(2024년 7월 시행 예정). 이는 한국형 대중교통비 환급제로, 이동거리에 상관없이 정해진 횟수 이상 대중교통을 이용하면 할인을 받을 수 있는 정책이다. 해당 정책은 일반 20%, 청년 30%, 그리고 저소득층 53%에 이르는 할인율을 적용받을 수 있으며, 이를 통해 출퇴근 교통비 부담을 대폭 낮추고자 마련됐다.
셋째, 광역 콜버스를 3기 신도시 입주 초기 광역교통서비스 부족지역에 도입, 승객 편의를 제고하고자 한다. 광역 콜버스는 2023년 9월 시흥시를 시작으로 경기도 광주, 화성, 수원, 용인으로 실증 운영 지역을 확대하고 있으며, 시민참여형 광역콜버스 서포터즈 운영을 통해 서비스 안정화 및 품질 개선을 진행 중에 있다.
이에 앞서 전용 주행로를 운행하며, 정시성을 갖춘 S-BRT(고급간선급행버스체계)사업을 추진해 도시철도 1/10 수준의 사업비로 보다 짧은 기간에 정시성 있는 광역교통망을 확충하고자 했다<그림2, 그림3>.
넷째, 2023년부터 환승편의성 사전검토제도를 마련하여, 모든 환승역에 대해 위원회의 사전검토를 거치도록 하고 있다. 이는 광역교통 이용객의 경우 최종 목적지까지 이동시 최소 1회 이상의 환승을 경험하며, 전체 출퇴근 시간 중 10%~15%를 환승에 할애하고 있어 보다 편리한 환승체계를 마련하고 환승동선을 최소화하고자 하기 위함이다.
★광역교통 난제(難題), 어떻게 풀어갈 수 있을까? : 광역교통시대가 열린 이후 우린 오랫동안 도시와 교통, 무엇이 우선인지 규명하는 지난한 과정을 거치면서 이 문제를 해결하기 위해 노력했다. 하지만, 결국 광역교통의 난제는 도시와 교통이 함께 풀어낼 수밖에 없다는 결론에 도달했다.
우선 교통적 측면에서는 GTX를 중심으로 한 고속 광역교통망이 해법이다. 수도권 외곽도시에서 서울 강남까지 30분에 도달하는 GTX가 개통되면 기존 출퇴근 시간은 절반으로 줄고, 저녁이 있는 삶이 가능해질 수 있을 것이다. GTX 환승센터에서는 버스, 공유교통 등 연계교통을 강화해 수혜지역을 넓히는 것도 매우 중요하다. GTX의 시공간 압축 효과는 서울 도심의 비싸고 비좁은 주거공간보다는 외곽도시의 넓고 쾌적한 주거지구로 이동의 기회를 제공, 사람이 모이게 되면 비로소 도시경제 활성화로 이어질 것이다.
장기적으로, 도시적 측면에서 GTX역세권을 중심으로 자족적 도시계획 모델인 N분 도시, 분산 집중형의 컴팩 네트워크 개념을 접목할 수 있을 것이다. 궁극적으로, ‘직주락(織住樂·거주지 인근에서 일하고 즐기는)’이 가능한 도시모델이 완성된다면, 우리는 광역교통의 문제에서 해방될 수 있지 않을까 기대해본다.
