소비자 선호에 맞는 운송서비스 제공 위해
규제완화를 통한 신규항공사 시장 참여 검토
최근 국내 항공운송산업은 위기이자 변화의 시점에 직면하고 있다. 고속도로 및 고속철도가 개통되면서 국내 항공수요가 급격하게 줄어들고 있기 때문이다. 이런 가운데 최근 제주도를 거점으로 한 지역 항공사인 제주항공이 공식 출범하고 기존 국내 노선에 편입을 요구하고 나서 국내 항공교통은 다자간 경쟁체제 도래를 필연적으로 요구하고 있다. 그러나 국내 항공산업 여건은 이러한 외부변화에 적절하게 대응하지 못하고 있다는 지적이 많은 것도 사실이다.
이런 가운데 교통개발연구원 항공교통연구실의 김민정 책임연구원은 국내 항공시장 및 국제 항공산업 환경변화에 따른 항공운송산업 면허체계의 개편 필요성에 관한 논문을 '월간 교통' 2월호에 게재해 관심을 끌고 있다.
각국의 규제완화 및 면허제도
·미국=1978년 국내 항공운송산업의 규제완화 이후 항공사들간 경쟁이 심화되면서 운임은 감소하고 단거리 도시간을 소형 항공기를 이용해 운항하는 지역 항공사의 통행량이 급증했다. 이러한 규제완화가 시행된 이후 항공교통량은 경제 성장률의 거의 2배 가까이 증가한 것으로 나타났으며, 실질 요금도 30∼40% 인하된 것으로 나타났다. 한편으로 규제완화 이후 EAS(Essential Air Service)의 개념을 도입해 수요 부족으로 항공서비스가 단절될 우려가 있는 소도시간 노선을 운항하는 항공사들에게 보조금을 제공함으로써 항공서비스가 중단되지 않도록 했다.
면허제도는 DOT(Department of Transportation)로부터 경제면허와 FAA(Federal Aviation Administration)로부터 안전면허를 모두 취득해야 상업 항공기 운항이 가능하다. 면허체계는 승객(또는 화물), All cargo, 그리고 소형 정기 항공사인 커뮤터 등으로 분류해 커뮤터에 한해 면허보다 쉬운 등록만으로 운항이 가능토록 하고 있다.
이처럼 소형 항공기로 정기 항공운송을 담당하는 운송업자를 커뮤터 운송업자 면허로 별도 분류하고 이를 면허보다 쉬운 등록 절차로 운행을 허가함으로써 소형 운송업자의 진입을 원활하게 하는 것이 특징이다.
·일본=전통적으로 수급조정을 위해 시장 진입을 규제하고 노선별 면허제를 시행했는데 2000년 이후 이러한 진입 제한 정책을 폐지하고 항공사가 노선 설정도 자유롭게 할 수 있도록 했다.
또 요금 규제도 완화해 인가제에서 사전 신고제로 전환됐으며, 소비자의 욕구에 부응해 항공교통 서비스를 제공함에 따라 매년 국내선 항공수요가 증가하고 있는 추세다.
한편, 규제 완화이후에도 이도(離島) 노선에 대한 항공교통 서비스의 지속적인 제공을 위해 기존의 항공기 구입, 세금 감면 등의 보조정책 외에 운항비 지원 정책도 추가했으며, 지방 정보두 이러한 보조정책에 참여하고 있다.
면허체계는 2000년 이전까지 정기와 부정기로 구분돼 항공사간 과당 경쟁을 막기 위해 정기 운송업 시장 진입을 제한했으나 2000년 이후 항공운송사업으로 일원화해 허가만 얻으면 항공운송사업을 수행할 수 있도록 하고, 다만 국제 항공운송 사업을 시행할 경우에만 별도의 인가를 받도록 하는 것으로 개편했다.
·대만=1986년 이후 빠른 경제성장과 고속도로망의 미비 및 낙후된 철도 서비스 수준 등으로 국민들의 항공 수요가 점점 증가됨에 따라 항공수단의 안정적인 공급을 위해 1987년 시장진입 자유화를 실시했다.
항공 개방정책이후 신흥 항공사의 설립을 장려한 결과 진입 후 항공사들간 합병을 통해 영세한 항공사가 사라지고 비교적 큰 규모의 경쟁력 있는 항공사가 계속해서 설립됐다.
규제완화 이후 이도지역을 운항하는 항공사들에게 혼잡공항의 슬롯을 우선 배분하는 등의 보조정책을 실시함으로써 이도지역의 항공교통 서비스가 중단되지 않도록 정책적으로 배려하고 있다.
면허제도의 경우 항공국으로부터 운항 면허와 노선 면허를 획득해야 상업 항공기 운항이 가능하며, 면허체계는 국내승객·국제승객·화물 등으로 분류돼 시장에 처음 진입시 일정기간 동안 국내선을 운항하게 한 뒤 국제선을 운항하게 하는 형태이다. 이러한 시스템은 시장에 처음 진입시 국제선보다 경제적 운항기준이 완화된 국내선을 운항하게 한 뒤 일정기간 동안 사과 발생하지 않을 경우 국제선을 운항하게 함으로써 항공운송사업의 시장 진입을 원할하게 하고 운항 안전을 유도하는 것이 특징이다.
국내에 적용될 수 있는 시사점
김 연구원은 국가별 항공운송사업 규제완화 과정 및 정책 효과를 비교한 결과, 각국은 규제완화 이후 항공사들간 경쟁의 증가로 인해 생존하는 항공사들의 효율성이 증대됐고 이로 인한 편익은 항공사뿐 아니라 운임인하를 통해 소비자들도 누리는 것으로 나타났다고 분석했다.
또 이러한 규제완화는 각국의 사례로 볼 때 항공운송사업 면허체계와 무관하지 않음을 지적했다. 각국은 규제 완화를 통한 신규 항공사들의 시장 진입을 원활히 유도하기 위해 항공법상 면허체계를 국내와 국제로 분리해 국내선의 경제적 면허 기준을 완화하는 제도를 시행하고 있다는 것이다.
이는 우리나라의 면허체계와는 다른 것으로, 우리나라는 항공법상 항공운송산업을 정기와 부정기로 분류돼 있다.
일단 정기항공운송사업자 면허를 취득할 경우 원칙적으로는 국내선과 국제선을 모두 운항할 수 있고 제도적인 분류는 존재하지 않으며 단지 구제선 운항의 경우 국가간 항공 협상에 근거해 정부의 노선배분 기준에 따라 운항여부가 결정되는 것이다.
따라서 신규 사업자가 정기노선을 운항하는 항공운송사업을 시행하고자 정기 항공운송사업자 면허를 취득하기 위해서는 처음부터 국제선 취항기준까지 총족시켜야 하므로 진입 장벽이 너무 높아지게 된다는 것이 김 연구원의 지적이다.
김 연구원은 "시장에 진입하려 하는 사업자가 처음부터 국제선을 운항할 수 있는 자본금이나 규모를 보유한다는 것은 상당히 어려운 일"이라며, "자본금에 대한 기회비용의 관점에서 볼 때도 운송사업자에게 상당한 위험부담이 따르게 된다"고 지적했다.
김연구원은 또 국내선과 국제선은 노선의 길이가 다르고 수요도 다르기 때문에 각각의 경우에 채산성에 맞는 비행기종과 운항 스케줄도 다를 수밖에 없음을 지적했다.
우리나라의 국내선은 서울∼제주노선을 제외하면 대부분 400km 이하의 단거리이고 각 지점간 수요가 소규모 다빈도이기 때문에 이에 맞는 소형기 다빈도 운항이 소비자의 요구에 맞는 운항형태이지만, 이와 달리 국제선은 장거리 위주의 대형기종이 운송사업자의 비용구조에 적합하기 때문에 국내선 수요가 충분히 높지 않은 한 국내선과 국제선을 같이 운항하는 것은 비효율을 야기하게 된다는 것이다.
김 연구원은 "우리나라의 양 국적 항공사는 국제선 위주로 기단이 구성돼 있는 반면, 국내선과 국제선을 같이 운항하기 때문에 국내선은 수요 감소와 더불어 계속적으로 채산성이 떨어지게 돼 운항회수가 감소하게 되고 이는 결국 소비자의 편익 감소로 이어지는 것"이라고 지적했다.
결국 현재 항공법상의 면허체계는 항공운송사업자와 소비자 모두의 편익을 감소시키고 있다는게 김 연구원의 주장이다.
김 연구원은 이에 따라 현재 정기와 부정기 운송사업으로 구분돼 있는 면허체계를 국내와 국제 운송면허로 개편하는 한편, 국내 운송사업자이 면허에 대한 경제적 기준을 완하시킴으로써 국내선을 위주로 운항하는 신규항공사의 진입을 원활히 할 필요가 있다고 지적했다.
또 이러한 신규 항공사들의 진입에 따른 후생 효과를 극대화하기 위해 초기에 채산성을 보장받아 생존할 수 있도록 하고 안정화되면 기존 항공사들을 보완할 수 있는 지역항공의 역할을 하도록 운항조건을 정립해야 한다고 주장했다.
즉 초기에 신규 항공사가 생존을 보장받을 수 있도록 채산성이 높은 제주와 서울 기반 간선노선에의 참여가 보장돼야 하며, 일단 신규 항공사의 운영과 재정이 안정화되면 지역간 항공교통의 활성화를 위해 주요 간선노선의 운항에 대한 대가로 지방간 항공서비스 제공 의무를 부과할 필요가 있다는 것이다.
김 연구원은 "규제완화의 궁극적인 수혜자는 국민이므로 규제완화를 통한 신규 항공사이 시장 참여에 대해 다각적으로 검토할 필요가 있다"며, "이를 위해서는 우선적으로 항공운송사업 면허제도의 개편을 추진해야 한다"고 말했다.
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