수요 감소…새 시장 창출이 관건
주요도시 시내버스 준공영제 유지할 듯
시외·고속 다양한 수송서비스 개발해야
택시 공급과잉 해소 위한 사회적 합의를
틈새시장 개발·규제 완화 등도 큰 변수
2020년을 좌표로 여객운수사업을 내다보는 대부분의 이들의 표정은 밝지 않다.
2012년 11월에서 12월로 이어진 택시업계의 '대중교통의 육성 및 지원에 관한 법률' 개정 요구에 의한 국회에서의 법안 통과 진통, 여기에 더해진 버스업계의 반발 등이 이유가 아니다. 그것을 '여객운수사업 전반의 부진이 낳은 상징적 사건'으로 비유한다면 더욱 고통스러운 인식은 버스, 택시를 막론하고 여객운수사업의 활성화를 기대할만한 특별한 전망이 보이지 않고 있다는 점이다.
전문가들의 평가는 조금더 냉정하다. 여객운수사업이 적어도 지금까지의 관행과 사업방식, 제도 등에 갇혀있는 한 활황은 기대하기 어려울 뿐 아니라 사업영역이 차츰 허물어질 수 밖에 없을 것이라고 경고한다.
이같은 판단의 근거는 바로 여객 수요의 지속적인 감소라는 문제에 있다. 복수의 분석에 따르면, 우리나라에서의 여객자동차 운수사업용 자동차 이용 수요는 지난 1990년 후반 이후 계속해서 줄어들고 있다. 이같은 현상은 개인교통수단의 증가, 지하철 등 궤도운행형 대중교통수단의 확충 등에 기인한 것이다.
타고자 하는 이, 즉 승객(수요)은 줄어들고 있으나 사업용 자동차 공급규모는 현상 유지 또는 반대로 증가함으로써 사업수지가 떨어질 수 밖에 없는 구조를 이어오고 있다는 얘기다.
수요가 떨어지면 필경 나타나는 현상은 사업수지 악화다. 현재 우리 여객운수사업은 바로 이러한 현상이 반복하고 있는 상황인 것이다.
교통수요가 집중되는 지역에서의 여객운수 정책의 핵심은 대량 교통수요를 여하히 감당해내는 일로 요약되며, 이같은 이유로 버스나 지하철에 대해 중앙정부와 지방정부의 교통정책이 초점을 맞추게 된다. 여기에 기술적으로 비용(요금), 서비스, 안전 문제가 더불어 검토되는 것이다.
100% 공공의 비용으로 건설되고 운영되는 지하철의 경우와는 달리 버스와 택시는 민간사업자가 참여한 산업이므로 공공의 개입이 즉각적이거나 결정적일 수 없는 구조다. 특히 버스와 택시는 각기 수요의 성격과 이용비용, 서비스의 내용과 형태 등이 달라 정부의 획일적인 대응이 불가능한 것도 사실이다.
▲버스=버스의 미래를 말할 때 수송수요가 많은 대도시에서 이뤄지고 있는 준공영제가 논의의 중심에 있다.
시민들에게 질높고 저렴하고 편리한 기초 교통서비스를 제공하기 위해 도입된 준공영제는 시대적 요구에 부응한 것이라는 평가가 일반적이다.
시내버스가 순수 민간에 의해 운영될 때, 일반적으로 교통수요가 줄어들면 업체의 수지가 악화되는 반면 운수사업 경비는 증가한다. 특히 인건비 비중이 높아지는 등 경영에 한계가 나타난다.
차량과 노선을 소유한 버스사업자들간 수익성 차이가 두드러질 경우 수익성이 열악한 업체는 노선 축소나 감차 등 축소운영이 불가피하나 이 경우 시민 교통서비스에 심각한 차질이 빚어진다.
그래서 나온 것이 준공영제다. 공공(지방정부)이 노선을 회수하고 운영권을 확보해 안정적 수송체계를 유지하는 한편 업체의 총운영경비에서 부족한 부분을 공공이 메워주는 형태가 바로 그것이다.
이 준공영제가 2020년에는 어떤 형태로 변모해 있을까. 답은 쉽지 않지만, 큰 틀은 유지하고 있을 것으로 보는 견해가 지배적이다.
문제는 지방정부의 재정 부담이다. 시민들 역시 왜 시내버스에 그렇게 많은 재정을 퍼붓느냐고 물을 수 있다. 그러나 이는 공공 개념에서 이룩한 준공영제 버스교통의 편리함과 낮은 요금을 전제하지 않는 주장인 셈이다.
‘다시 종전의 순수 민영제가 부활할 수 있을까’라는 질문이 있을 수 있다. 또 그런 주장을 펴는 이도 없지 않다. 그러나 지방정부가 버스교통의 공공성을 포기하지 않는 한, 또 사업자가 거부하지 않은 한 준공영제는 논란속에서도 명맥을 유지할 것으로 보인다.
역시 문제는 재정 지원 부분이다. 지방정부는 재정 부담을 경감하기 위해 엄격한 표준원가를 적용시키려 업계를 압박할 수 밖에 없으며, 업계는 정반대 입장이 될 것이다.
재정 부담이 낳는 이같은 현상은 재정 상태가 좋지 않고 상대적으로 수송수요가 많지 않은 그밖의 도시에서의 준공영제 시도를 주저앉히는 역할을 하게 될 것이라는 전망도 있다.
이재림 교통산업정책연구소 소장은 "정부와 업계가 크고작은 이해상충이 생기겠지만 주요 도시에서의 시내버스 준공영제 틀 자체가 바뀌긴 어려울 것"이라고 내다봤다.
반면 시외버스나 고속버스의 경우 엄격한 시내버스준공영제와는 반대 방향으로 가게 될 가능성이 높은 것으로 점쳐지고 있다.
고칠진 서서울고속도로 대표이사(전 국토해양부 대중교통과장)는 "규제를 완화해 심야버스 확대 등과 같이 서비스를 다양화한다면 시외·고속버스의 미래가 어둡지 않을 것"이라고 내다봤다.
▲택시=정부와 업계 모두가 고통을 받고 있는만큼 미래 역시 예측하기 힘든 상황이다.
특히 핵심적 과제로 부각돼 있는 공급과잉 문제를 해소하지 못하는 한 다른 과제들을 위한 개선방안의 약효가 거의 나타나지 않을 것으로 보고 있다.
공급과잉을 해소하기 위해서는 현재 업계가 요구하고 있는 '보상 감차'방안을 먼저 생각해볼 수 있으나, 다수 전문가들은 실효성에 의문을 던지고 있다.
이는 "정치권이나 정부(지자체 포함)의 무분별한 증차에 따른 피해를 왜 국민 세금으로 해결하느냐, 그것도 기초 교통수단이 아닌 선택적 수단인 택시에 대해…"라는 말로 요약된다.
그리고 지역별로, 법인·개인택시별로 각기 다른 프리미엄을 어떻게 책정할 것인가의 문제부터, 현재 추정하고 있는 과잉공급분을 해소하기 위한 보상금 총액이 천문학적이라는 점에서 비용 마련의 어려움도 감차 보상에 대한 부정적 인식에 한 몫을 하고 있다.
반면 업계는 그같은 논리에 크게 반발한다. "업계의 의사와 무관하게 정부와 지자체가 공급을 계속해온 책임이 있는만큼 결자해지 차원에서 정부와 지자체가 이를 해결해야 한다"는 입장이다.
이에 대해 이재림 원장은 "정부가 택시시장에 입구는 열어놨지만 출구는 닫아둬 과포화상태에 이른 것"이라며 "정부와 시장이 함께 출구를 마련하는데 머리를 맞대야 한다"고 충고했다.
익명을 요구한 다른 전문가는 "시장 부적응 택시를 퇴출시키는 방법에 관한 논의를 서둘러야 한다"며 "정부나 업계가 상대를 압박하는 방식이 아닌, 사회적 합의를 바탕으로 한 공급과잉 해소책을 찾아야 한다"고 말했다.
요금인상은 불가피한 선택으로 보인다. 택시가 민간에 의해 운영되므로 요금을 자율적으로 조정할 수 있도록 하자는 주장도 있으나, '물가에 미치는 영향' 등을 감안할 때 쉽지 않은 주문이다.
버스처럼 지방정부가 재정의 일부를 보전해주는 방식이 아닌, 순수 민영사업임을 감안하면, 늦었지만 '합리적이고 정례적인' 요금조정 체계를 마련하는 것이 바람직한 선택으로 보인다.
유종 다양화, LPG가격 안정은 연계고리를 갖고 있어 논의가 본격화될 경우 답을 찾기 용이한 측면이 있다. 그러나 오랜 세월 폐쇄적 의사결정 구조속에서 독점적 이익을 창출해온 LPG업계의 전향적인 자세 전환이 이뤄지지 않는다면 추진 속도가 더딜 수밖에 없어 보인다.
그러나 경제민주화와 함께 합리성이 강조되는 시기와 맞물려 이 문제가 택시업계를 넘어 사회적 논의로 확대된다면 충분히 공감대를 확보할 수 있을 것으로 보여 2020년경이면 택시업계의 요구가 실현될 가능성도 없지 않을 것이다.
한편 택시 살리기를 위한 정부와 업계의 노력이 계속돼 현재 추진중인전국단일콜, 다양화된 택시서비스가 실현된다면 택시사업 활력되찾기에 긍정적으로 작용할 수 있을 전망이다.
▲대응=기존 수요를 지키는 일 못지 않게 새로운 수요 창출을 위한 노력이 여객운수사업 미래 성패를 좌우하는 바로미터가 될 것이다. 새로운 수요창출은 틈새시장(블루오션) 개발로 설명된다.
강상욱 박사(한국교통연구원)는 "야간 대리운전자 수용 버스, 수요응답형 여객자동차, 촘촘히 지역을 경유하는 봉고버스 등 현행 면허하에서 실현되기 어려운 새로운 유형의 서비스가 개발되고 정부가 이를 지원하는 연구가 필요하며, 새로운 서비스는 당연히 기존 사업자에게 우선권이 보장돼야 한다"고 지적했다.
제도적 갈등, 업종간 이견 등으로 수요를 사장시킨 채 경영난을 호소하는 우를 더 이상 반복해선 안된다는 얘기다.
고 대표이사는 "버스, 택시 등 운수사업도 대형화해야 경쟁력이 있다. 이를 통한 서비스의 표준화, 다양한 서비스 개발도 가능할 것"이라고 말했다.
현재의 강력한 면허제도에 대한 근본적인 검토도 가능한 시나리오중 하나다. '묶어서 어려우면 풀어서 길을 찾아간다'는 방식이다. 이 경우 시장의 충격은 말할 것도 없고 혼란이 뒤따를 수 있으나 장기적 관점에서 미래 수요에 적극 대응하고 정부의 사업 관여를 축소시킬 수 있는 기회로도 작용하기 때문이다.
크고작은 선택의 기회는 반복될 수 있지만, 필연적으로 요구되는 것은 업계의 미래에 대한 비전이요 대응 노력이다. 정부 주도로 이끌려 갈 때 생존의 해법은 늘 외부요인에 의존해야 하지만, 업계 스스로 현실을 직시하고 미래를 개척하는 노력을 경주할 때 생존의 해법은 스스로 갖게 될 것이 분명하다.
곽재옥기자 jokwak@gyotongn.com
박종욱기자 pjw2cj@gyotongn.com
