자력 경영 불가능한 현실...준공영제 확대가 대안

 

도입지역 안정적 운영…재정 지원 커 부담

경기도, 단계적 확대·공공관리제 도입 추진

경기업계는 내년 전면 시행·요금 인상 요구

경영난 가중된 시외·고속버스도 도입 요청

 

우려했던 노선버스 운송사업의 경영난이 코로나19 이후에도 크게 달라지지 않고 있어 업계는 물론 정부와 지자체, 대부분 교통 전문가들조차 특단의 대책을 이야기하고 있다. ‘지금 이대로’라면 업체 소멸-이용 국민의 교통권 와해라는 극단의 상황에 직면하게 될 것이라는 점이 명약관화하기 때문이다. 먼저 업계가 처한 어려움의 구체적인 내용을 살펴보자.

 

◇노선버스 경영난 실상

 

▲코로나19의 충격 : 업계는 코로나19로 인한 수송인원 감소로 코로나19 이전 대비 현재까지(2020년 2월부터 2023년 8월 4주까지) 약 7조2천억원의 매출액 감소 피해가 발생한 것으로 집계되고 있다.

코로나19 방역 완화 이후로 수송인원과 매출액이 다소 회복추세에 있으나, 이는 코로나19에 따른 수송인원 등 감소가 심각한 영향을 미친 2020년과 2021년을 비교한 것으로, 정상적인 상황이었던 코로나19 이전 대비로 보면 여전히 약 20~50% 감소한 수준이다.

이후 코로나19에 따른 매출 감소는 회복되지 못하고 있는 실정이며, 앞으로도 교통여건의 변화 등을 고려하면 그동안의 운영적자 회복에 상당한 기간이 걸릴 것으로 전망되고 있다.

시외버스업계 지난 3년간(2020~2022년) 코로나19 상황의 재무상태를 보면 영업이익과 당기순이익 모두 적자상태이며, 부채는 코로나19 이전 대비 약 15% 증가했고, 단기차입금은 약 71%나 증가했다.

대다수 노선버스 업체가 운송수입만으로는 기본적인 운영비를 충당하지 못하고, 코로나19로 인한 경영악화로 고율의 대출에 의존한 것으로 나타났다.

다만, 적자규모가 점차 줄어드는 것으로 나타나 대중교통수단 노선버스를 운영하는 버스업계의 버스 운행유지를 위한 노력과 경영개선 의지의 결과로 볼 수 있다.

 

▲연료비(유가) : 노선버스업계는 2022년 코로나19로 경영이 어려운 상황에서 국제정세의 영향으로 인한 유류비 급등으로 큰 어려움을 겪은 바 있으며, 최근 또다시 OPEC의 석유 감산 결정 등 국내 유류비 급등이 반복되고 있어 설상가상의 어려움이 반복될 것으로 우려되고 있다.

우리 정부는 국민의 유류비 부담 완화를 위해 유류세 한시적 인하를 단행하고 현재도 계속 적용하고 있으며, 노선버스 등 운송업계에 대해서는 유가보조금과 유가연동보조금을 지급하고 있다.

유류세 인하로 유류비 부담을 완화하는 것은 일면 바람직하나, 노선버스는 유가보조금이 유류세액과 연동돼 유류세가 인하되면 그 인하액만큼 유가보조금도 함께 인하되는 구조이므로, 유류세 인하로 인한 유류비 부담 완화에는 아무런 혜택이 없는 실정이다.

유가연동보조금의 경우 경유가격이 기준가격(1700원/ℓ) 이상인 경우 50%만 지급되고 있고, 노선버스 유류세 부담액(183.21원/ℓ)을 한도로 하고 있어, 노선버스 유류비 부담을 완화하기에는 한계가 있다.

CNG의 경우도 지난 2022년 12월 평균판매가격이 ㎥당 최대 1730원으로 2020년 12월 대비 버스업계 실부담이 최대 189%가 증가해 막대한 타격을 입은 바 있어 정부도 심각성을 고려해 CNG 기준가격(1330원/㎥당) 이상인 경우 50%를 지급(183.21원/㎥ 한도)하는 유가연동보조금 제도를 2023년 7월부터 시행하고 있다.

전반적으로 버스업계는 2022년 하반기 유가 급등으로 어려운 시기를 겪었고 올해 상반기에는 안정화 단계에 들어섰으나, 최근 또다시 버스사용 경유 가격이 빠른 속도로 증가하고 있는 실정이다.

최근 유류비 부담증가분을 살펴보면 경유(디젤)의 경우 유류가격은 2020년 12월 대비 41.6% 증가했으나 노선버스에 지급되는 유가보조금을 감안하면 실제로는 88.7%가 증가한 것으로 볼 수 있다. CNG의 경우 2022년 12월 최고가 대비 많이 낮아지기는 했으나 2020년 12월 대비로는 여전히 70.0%가 증가한 상태이며, 연료보조금을 감안하면 77.8%가 증가했다 할 것이다.

 

◇준공영제 도입 및 추진 현황

 

이같은 버스 상황을 종합할 때 버스 운영난 또는 경영난의 출구 내지는 위기 극복의 경로로 맨 먼저 준공영제 전반에 대한 검토를 꼽는다.

버스준공영제는 2004년 서울시에서 처음 도입돼 광역시로 확산되고 제주도 및 일부 기초지자체에서도 시행돼 현재 안정적으로 운영되고 있다.

노선개편, 환승할인 실시, 대중교통 이용 편리성 증대와 노선버스의 안정적 운행 서비스 제공으로 대중교통 이용 활성화 등 일정한 효과를 거두고 있는 것으로 평가되고 있다.

다만, 준공영제는 버스 운송원가 대비 부족한 운송수입을 보전하는 시스템으로 지자체의 재정부담이 증가되는 문제점이 지적되고 있지만, 이와 반대로 버스요금 조정이 준공영제 미시행 지역 보다 상대적으로 늦고, 요금 수준을 낮게 유지하며, 환승할인, 중앙전용차로 설치, 노선조정 등을 시행해 버스이용의 서비스 질을 높이는 측면이 있어 이용자 만족도가 크게 향상된 측면도 있다.

버스업계는 코로나19와 물가·유가 인상에 따른 경영난으로 버스운행을 안정적으로 유지하기 위한 방안이 절실히 필요한 이때 적극적인 준공영제 도입이 필요하다는 의견이 제기되고 있다.

현재 우리 사회에서 노선버스 등 대중교통은 이미 정부와 지자체의 지원으로 비수익노선 운행을 유지하고 있고, 버스요금도 지자체 재정지원을 감안해 결정되고 있으며, 버스교통이 국민 생활에 있어 필수적인 수송능력을 제공하는 교통복지수단으로 기능하고 있고, 정부와 지자체의 대중교통 서비스 제공이 일반적인 상황으로 인식되고 있어 적극적인 노선버스 정책이 당연시 되고 있다.

이에 대중교통수단인 노선버스의 운행을 안정적으로 유지하고 서비스 향상 및 이용을 활성화하기 위해서는 준공영제 미도입 지역에서의 준공영제 도입을 적극 추진해야 할 것으로 보고 있다.

준공영제는 최초 수입금공동관리형태로 도입됐다. 지자체가 준공영제 도입지역에서 대상 노선의 수입금을 공동관리하고, 표준운송원가를 적용해 노선별로 운송실적과 운송원가를 정산, 수입 대비 운송비용을 산정하고, 추가비용이 발생하는 부분에 대해 지자체의 지원이 들어가는 형태로 현재 대부분의 준공영제 도입 지역이 이러한 형태로 준공영제를 시행하고 있다.

또다른 준공영제로 노선입찰형이 있다. 지자체가 노선의 범위를 설정해 자유경쟁을 통한 입찰로 해당 노선을 운영한 운송사업자를 선정, 운행을 하는 방식으로 현재 경기도에서 광역버스(경기도 공공버스 및 대도시권 광역교통위원회의 광역급행형 시내버스)를 대상으로 시행되고 있다.

현재 준공영제는 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 경기 일부, 춘천, 청주, 창원, 제주에서 시행중으로, 경기도는 광역버스에 노선입찰형 준공영제를 시행중이고, 나머지 지역은 수입금공동관리형 준공영제를 시행중이다. 또 울산, 원주, 천안, 목포, 진주, 김해시 지역은 준공영제 시행을 위해 타당성 연구 등 검토 중인 단계에 있다.

 

▲경기도 : 최근 민선 8기에 들어서면서 그동안 광역버스에만 적용하던 시내버스 준공영제를 단계적으로 확대하고, 공공관리제 도입을 추진 중이다.

경기도는 시내버스 준공영제 확대를 통한 서비스 향상(배차 정시성 확보, 도민 이동시간 단축)과, 시내버스 운행 안정화(근로자 처우 개선, 안전사고 예방), 공공성 강화(노선권 확보, 도민 주도 의사결정)를 위해 경기도형 준공영제 도입을 추진하고 있다.

그동안 경기도는 민선 6기에 광역버스에 준공영제를 도입 시행(2018년 4월, 14개 시군 55개 노선)하고, 민선 7기에 광역버스에 노선입찰형 준공영제를 도입한 공공버스를 운영(219개 노선)했으나, 현재 민선 8기에 시내버스 준공영제를 확대(1087개 노선)를 추진 중에 있다.

주요 추진내용으로는, 먼저 공공관리제다. 기존 준공영제 단점을 보완해, 경기도 여건에 맞는 준공영제를 시행(70%)한다는 것이 경기도의 목표다.

공공관리제(경기도형 준공영제)는 공공지원형과 노선입찰형을 병행해 추진하는 것이다. 공공지원형은 운송사업자와 재정지원 협약을 체결한 후, 운송적자 및 성과이윤을 지급하는 것이다.

반면 노선입찰형은 공개입찰을 통해 운송사업자를 선정(한정면허)한 후, 재정지원을 하는 형태다.

2023년 10월 현재 경기도는 ‘시내버스 준공영제 운영을 위한 조례’ 개정을 추진중에 있다.

도는 면허권 반납, 휴업·신설 노선 등을 대상으로 노선 입찰을 실시해 전체 업체의 30%까지 확대한다는 계획이다.

운행실적·서비스평가를 실시해 성과이윤을 차등 지급하며 협약 갱신시 노선입찰을 유도한다는 것이다. 표준운송원가 산정시 기본이윤 없이 성과이윤만 지급해 운송업체 자구노력과 서비스 개선 등을 유도하는 형태다.

이 경우 노선 관리체계는 미래 교통환경 변화에 대응한 교통체계로 개편(5년 주기)한다는 것으로, 경기도는 대중교통 이용체계 개편 용역 실시 중에 있다.

경기도는 지난 9월까지 각 이해관계자의 의견을 수렴한 이후 조례개정 및 기관 협약체결 추진, 내년 1월 시내버스 공공관리제를 시행해 2027년까지 시내버스 전체 노선을 단계적으로 공공관리제로 전환한다는 구상이다.

공공관리제 대상 노선 중 시군내 노선은 시군이 주관해 시행하고(726개 노선 3158대), 타 시도 운행 노선은 단계적으로 면허권을 시군에서 조정(361개 노선 3007대)할 계획이다.

공공관리제는 공공지원형(70%)과 노선입찰형(30%)을 병행 추진하며, 공공지원형은 현재 운송사업자 대상 재정지원 협약을 체결(3년 단위 재협약, 중지·제외·탈퇴 가능, 성과이윤 1.7% 차등 지급)하고, PI(수익성지수, 수입/비용) 0.7이상 노선을 대상으로 시행하며, 갱신시는 0.5 이상 노선을 대상으로 한다. 노선입찰형은 입찰을 통해 사업자를 선정(5+4년 단위 재입찰, 성과이윤 2.7% 차등 지급)하고, PI(수익성지수, 수입/비용) 0.7 미만 노선, 휴업노선, 신설노선을 대상으로 한다.

현재 준공영제를 시행 중인, 상대적으로 근로여건이 좋은 서울, 인천 등 인접지역으로 경기지역 버스운전자가 이탈함에 따른 운전자 부족 문제를 해소하고 시내버스 운행을 안정화하기 위해 근로자 처우를 개선하고자 현행 격일제, 복격일제에서 1일2교대제로 전면 전환할 계획이며, 공공관리제 필요 예산은 2027년 전면시행 기준 1조1359억원(도비 3407억원)으로 현행 민영제 재정지원 2236억원(도비 671억원) 대비 지원증가규모는 923억원(도비 2736억원)으로 추계하고 있다.

버스업계는 코로나19로 운송수입 대폭 감소 및 연료가격 폭등으로 경영애로를 겪고 있으며, 회복에도 장시간 소요될 것으로 예상돼 운전자 부족현상 심화 및 임금인상에 대응할 수 있는 여력이 없어 당장 안정적인 운행을 유지하기 위해 공공관리제의 단계적인 시행보다는 2024년 전면적인 실시와 요금인상이 필요하다고 판단하고 있다.

서울, 인천은 올해 이미 버스요금 인상이 시행돼 수도권에서 경기도 버스만 요금인상이 안되고 있는 상황이다.

노선버스 운송사업은 재정지원이 아니면 운행을 하기 어려운 실정으로, 순수 운송수입만으로는 더 이상 이익이 나지 않고 있는 구조다. 버스요금 수준이 물가 등 영향으로 억제되어 있고, 요금수준 결정시 이미 재정지원 규모를 감안하고 있어, 버스운송사업은 이익이 나지 않는 사업으로 일반적인 사업과는 다른 측면이 있다.

반드시 운행이 필요한 비수익노선은 국민 이동권 확보를 위해 교통복지로 보고 재정지원으로 운행을 유지해야 하며, 이러한 상황에서 운송사업을 더 이상 민간에 확대하는 것도 바람직하지 않아 정부가 직접 또는 준공영제로 운영을 해야 할 필요성이 강조되고 있다.

노선운행은 운송사업자의 사업계획으로 이뤄지고 있고 법적 성격이 특허로서 재산권이 인정되며, 적자상황에서도 운송사업자가 관리해야 하는 특성이 있다. 이러한 상황에서 수익성지수 0.7미만 노선에 대한 노선입찰형 준공영제 도입은 현재 요금조정이 이뤄지지 않아 노선버스가 적자상태로 운영돼 수익성 지수가 낮을 수밖에 없는 상황에서는 바람직하지 못한 측면이 있다는 지적이다.

이에 업계는 준공영제 도입에 따른 지자체의 재정부담을 줄이기 위해서도 요금인상이 반드시 필요하며, 안정적인 운영을 위해 공공지원형 노선을 확대하는 준공영제 추진이 필요하고, 준공영제 추진과정에서 버스업계와 충분한 협의가 필요하다고 보고 있다.

 

▲충북 청주 : 청주시는 민선 5기 때부터 준공영제 추진을 시작해 민선 7기인 지난 2021년 1월 6개 업체를 대상으로 수입금공동관리형 시내버스 준공영제를 도입 시행 중이다.

이는 광역시가 아닌 기초지자체 중에서는 최초 시행한 사례이며, 청주시 준공영제는 다른 지역과는 다르게 3년마다 갱신협약을 진행하고, 갱신여부는 운영위원회의 의결로 결정하도록 하고 있다.

2021년 제도 시행 이후 2023년 말이면 3년이 지나가고 내년부터 새로운 협약에 따라 운영해야 하는 상황으로 현재 시점에서 지자체와 버스업계간 갱신협약 체결을 위한 논의가 진행되고 있다.

준공영제 갱신을 위해 청주시는 준공영제 평가연구, 시민 자문 등을 통해 갱신 여부를 결정하고, 버스업체와 수시 협상을 진행 중이다.

청주시는 다른 지역의 준공영제와는 달리 외부기관에서 회계감사 실시, 운전기사 4진 아웃제 및 불친절 개선명령 과징금제도, 대표이사 8촌이내 친인척 채용시 패널티 적용, 비상금 임원 인건비 미지급, 운전자 임금가이드라인 등 조항을 두고 있으며, 청주시는 타 지역에서 발생하는 문제점을 사전 차단했다는 입장이나, 버스업체는 일부 문제점이 발생하고 있어 개선이 필요하다는 입장이다.

준공영제는 지자체와 버스업체간 협약이 근간을 이루는 제도로 버스 공공성 강화 및 안정적인 교통서비스 제공을 위해 충분한 협의가 있어야 하며, 버스업체가 안정적으로 운행을 유지할 수 있도록 상호 보완 검토가 필요한 것으로 보인다.

 

▲현재 추진지역 : 현재 시내버스 준공영제 도입을 추진하는 지역은 울산광역시, 강원 원주, 충남 천안, 전남 목포, 경남 진주, 경남 김해시를 꼽을 수 있다.

이들 지역에서의 준공영제 운영방법(수입금공동관리형, 노선입찰형 및 공영제)은 현재 미정이며, 주요지역을 살펴보면 울산시의 경우 올 하반기 시행 예정이었으나, 민선 8기 영향으로 준공영제 도입 재검토 용역을 진행 중이다.

충남 천안시의 경우 지난 7월5일 천안시와 버스 3개사(보성여객, 삼안여객, 새천안교통)가 준공영제 협력 협약을 체결하고, 내년 도입을 목표로 추진 중이다.

전남 목포시의 경우 시내버스업체에서 코로나19에 따른 승객감소, 연료가격 상승에 따른 부담 증가 등 경영난으로 운행중단 사태가 이어져 오다가 지난해 사업을 지속할 수 없는 상태로 지난 6월 말까지 운행하고 7월 이후 사업 포기를 선언했으나, 목포시와 협의를 거쳐 정상 운행 중에 있는 상황이다.

목포시는 이 과정에서 대책 마련을 위해 ‘시내버스 공영제 타당성 검토’ 연구를 진행하고, 시내버스 노선 개편 주민설명회를 개최했으며, 9월 목포시내버스 공론화위를 출범시켜 공영제 및 준공영제 도입을 검토하는 등 목포형 대중교통 시스템 구축을 지속 추진 중이다.

그 외에도 노선버스가 국민의 교통복지수단으로서 정부와 지자체의 정책에 따라 운행하고 있으며, 재정지원으로 비수익노선 운행을 유지하고 있는 점을 볼 때 지역별로 준공영제 도입이 계속 이어질 것으로 보이며, 정부에서도 교통복지 정책의 일환으로 지역별로 준공영제 도입 시행을 적극 권장하고, 추가적인 국비지원을 적극 검토해야 할 것으로 판단된다.

 

▲시외버스 준공영제 : 시외버스운송사업은 코로나19로 인한 수송인원 및 매출액 감소율이 다른 업종에 비해 매우 크게 나타났고, 여기에 코로나19 기간 중 유가인상에 따른 운송비용 부담 증가로 유례없는 경영난에 처해 있다.

시외버스업체 중 2020~2022년 3개 년도 기준 재무재표 공시 37개사(시외·고속) 재무현황은 매년 적자상태로 나타났고, 3개년 합계 약 4천억원의 영업손실이 발생했으며, 이를 전체 시외버스 업계(77개사)로 확대시 3년간 약 5300억원의 영업손실이 발생할 것으로 추정된다.

또 급격한 경영난으로 버스운행을 유지하기 위해 외부차입금 의존이 늘어나 부채규모가 약 14.7%(1207억원) 증가했을 뿐 아니라, 부채에도 이자율이 높은 단기차입금 비율이 71.7%가 늘어나 코로나19 기간동안 막대한 경영적자가 가중된 것으로 나타났다.

시외버스는 요금수입과 지자체 재정지원에 전적으로 의존해 운영을 이어가고 있는 상황으로, 코로나19 및 유가급등에 따른 경영난을 해소하기 위해서는 적정수준의 요금인상과 추가 재정지원이 필요하나, 이는 한계가 있고, 현재도 계속되는 유류가격 증가세와 임금·물가 인상 등으로 경영난 완화에는 상당한 기간이 소요될 것으로 전망되고 있어 향후 시외버스 서비스 제공에 차질이 발생할 우려가 잠재된 상황이다.

이에 안정적인 시외버스 운행을 유지·지속하기 위해 시외·고속버스 업계에서는 시외·고속버스에 대해서도 시내버스와 같은 준공영제 도입이 절실히 필요하다고 보고 있으며, 정부의 제4차(2022~2026) 대중교통 기본계획에 따른 시외버스 준공영제 도입을 조속히 검토 및 추진해 줄 것을 요청하고 있다.