안기정
서울硏 도시교통연구실 연구위원
현 국토부 플랫폼운송사업심의위 위원
현 서울시 버스정책위·택시정책위 위원
운수업 부진은 오롯이 국민 부담으로 돌아와
수도권 인구 집중 완화·지방 재생이 근본적 답
서비스 공급자의 원가 줄이는 요금조정이 중요
택시에 운수종사자 몰리도록 처우 개선 이뤄야
★현상으로 나타나는 운수업 실태 : 여객 운수업이 위기라고들 말한다. 민간에서 서비스를 제공하는 여객운수사업은 크게 버스, 택시라 할 수 있다. 관련 통계를 보면 이들 여객 운송업의 현재 상황이 얼마나 심각한지를 쉽게 알 수 있다.
2011년에서 2021년의 10년간 버스의 전체 수송인원은 연평균 60.6억명에서 40.3억명으로 33%나 감소했다. 이 중 지역 간 교통을 담당하고 있는 고속버스와 시외버스는 무려 60%이상 감소했다. 대부분 광역시의 시내 교통을 담당하는 시내버스는 인구가 많아 수요도 많고 준공영제하에서 상대적으로 안정적으로 서비스를 공급하고 있다고 여겨지는 서비스다. 그래도 지난 10년간 30% 이상 수요가 감소했다. 택시의 경우도 사정은 마찬가지다. 택시는 지난 10년간 버스업 전체 평균 감소율과 비슷한 34.6%의 승객 감소를 겪었다<그림1>.
이들 여객 운수업이 심각한 부진을 겪는 이유는 한 두가지가 아니며, 운수업의 특성에 따라 약간 차이가 있다. 고속버스라는 지역 간 간선교통의 주축을 이루었던 운수업은 KTX 등 철도서비스와의 경쟁에서 밀렸기 때문이다. 시외버스는 철도와의 경쟁이라는 원인도 있지만, 무엇보다도 지역의 쇠퇴가 원인이다. 젊은 층의 사회적 이동의 종착점이 수도권으로 향하고 있고, 이같은 세계적으로도 유래없는 수도권 집중은 자연스레 지역의 쇠퇴를 가져온다.
교통의 수요를 유발수요라고 한다. 교통수단 자체를 이용하는 것이 목적이 아니라 다른 무언가의 활동을 하기 위해 부수적으로 유발되는 수요라는 것이다. 지방은 젊은층의 인력도 줄고, 활력과 활동이 없으니 지역간 교통을 담당하는 시외버스의 수요가 줄 수밖에 없다. 대도시권으로 인구가 몰리니 시내버스 수요는 괜찮다고 생각할 수 있지만, 시내버스 또한 지속적으로 확충되고 있는 지하철과의 경쟁에서 밀리고 있다. 10년간 지하철의 승객은 17%나 증가했다.
택시의 수요도 35% 가까이 감소했는데, 택시는 버스와는 다른 측면이 있다. 바로 법인택시 운수종사자의 감소라는 현상이다. 전국 법인택시 운수종사자는 2010년 13만명을 넘었지만, 열악한 처우 등으로 인해 지속적으로 운수종사자가 현장을 떠나다 보니 2023년 기준으로 7만명 수준으로 급감했다. 특히 코로나19 팬데믹 직전인 2019년에는 10만명 수준이었다는 것을 감안할 때 코로나19 팬데믹이 얼마나 심각하게 법인택시 운수종사자 유출에 영향을 주었는지 가히 짐작할 수 있을 것이다. 그러다 보니 택시 차량은 있어도 이를 운행할 운수종사자가 없는 상황이 벌어지고, 급기야 면허대수보다 운수종사자수가 더 적은 상황까지 연출되기에 이르렀다. 택시 승객이 감소한 것에는 이들 승객에게 서비스를 제공할 운전자 감소가 미친 영향이 결코 작지 않다<그림2>.
물론, 버스업의 경우에도 코로나19 팬데믹의 영향이 반영되어 감소한 것이 아니냐는 반문이 있을 수 있다. 그러나, 버스 승객이 코로나19 팬데믹 직전까지 지속적으로 감소했다는 것은 부인할 수 없는 사실이다.
★운수업 부진의 효과 무서워 : 버스, 택시산업에서의 승객의 감소는 이를 이용하는 이용자의 부담, 그리고 더 나아가 국민의 부담으로 되돌아올 수밖에 없다.
버스산업은 경제학적으로 ‘빈도의 경제(economy of frequency)’가 작동하는 산업이고, 우리나라와 같이 민간에서 서비스를 담당할 때는 특히 더 그렇다. 예를 들어, 어느 한 노선에 승객이 증가한다고 가정해보자. 승객이 증가하면 당연히 그 노선에 버스 공급을 늘리게 된다. 버스 공급의 증가는 배차시간을 단축시키고, 이에 따라 이용자의 대기시간이 감소한다. 이것이 바로 빈도의 경제다.
그런데, 이용자가 감소한다면 그 반대의 순환고리가 돌아간다. 빈도의 불경제가 생기는 것이고, 이는 이용자들이 더 많은 대기시간을 감당해야 한다는 것을 의미한다. 이는 이용자들의 부담이다. 버스가 민간에서 공급된다면 노선의 수익성과 운송원가를 고려할 것이다. 서비스 운영자를 고려하자면 버스 요금을 인상해야 한다. 이용자 입장을 고려해 요금 인상을 억누르면 이용자가 서비스 저하를 겪어야 한다. 이것이 관이 감당해야 하는 딜레마다.
시내버스는 고속버스나 시외버스보다 사정은 나은 편이지만, 대부분의 대도시에서는 준공영제로 운영되고 있다. 준공영제에서 버스 서비스는 민간이 제공하고 운영하지만, 적자는 관에서 부담한다. 이들 시내버스 또한 승객이 감소하다 보니 운송수지의 부담은 늘어나고, 그 부담은 오롯이 관의 몫으로 돌아온다. 바로 버스업체에 대한 재정지원이라는 형태로. 서울에서는 매해 2천에서 3천억원이 버스업체에게 재정지원되고 있고, 코로나19 팬데믹 하에서는 5천억원을 훌쩍 넘겼다. 재정지원은 이용자가 아닌 시민(국민)의 부담이라는 말이다.
택시 또한 사정은 마찬가지다. 택시는 10여 년 전 심한 몸살을 겪었다. 택시를 대중교통으로 인정하자는 택시법 파동이다. 그 파동으로 인해 택시 이미 대중교통이 아니라는 판단을 받았지만, 여전히 택시요금은 강하게 규제되어 왔다. 택시 원가에서 인건비가 차지하는 비중은 50~60%이고, 운수종사자의 고정급여는 거의 최저임금 수준이지만, 최저임금이 지난 20년간 300% 인상될 동안 택시요금은 불과 70%밖에 인상되지 않았다. 그 결과 택시회사들은 사납금 인상으로 대처해왔다. 운수종사자의 처우는 나아질 일이 없었고, 그 결과가 종사자의 현장 이탈이며, 대도시의 택시 대란이다.
택시 대란은 택시 이용자 부담의 다른 말에 지나지 않는다. 최근 서울을 비롯해 전국 택시요금의 대폭적인 인상이 있었다. 이는 결코 부정적이지 않으며, 어떤 면에서는 택시 요금체계의 왜곡을 바로잡는다는 면에서 반갑게 생각한다. 오히려 택시요금은 더 인상되어야 할 당위성이 존재한다고 생각한다. 그러나, 요금 인상의 결과가 택시를 운행할 종사자의 처우 개선과 제대로 연결되지 않는다면, 그래서 요금 인상의 효과가 택시수배의 편의성 증가 등으로 이용자가 피부로 느낄 정도로 나타나지 않는다면 마냥 반갑게만 생각하지는 않는다.
★무엇을 해야 하나 : 부진에 빠진 여객 운수업을 살리긴 위해선 어떻게 해야 하는지에 대한 답을 내리는 것은 쉬운 일이 아니다. 특히나 급속히 진행되는 고령화와 저출산 그리고 지방 쇠퇴 문제와 맞서야 하는 고속, 시외버스의 경우는 더더욱 그렇다.
답은 인구의 수도권 집중을 완화하고 지방을 재생시키는 것, 그래서 수요를 회복시키는 것이 근본적인 해결책이다. 그러나, 이와 더불어 공급되고 있는 버스 서비스에 대한 질을 낮추지 않도록 대책을 강구해야 한다. 수요가 없어 서비스가 저하되고 있지만, 서비스가 없어 그것이 다시 지방에서 사람들을 내몰고 수요를 낮추도록 해서는 안 된다. 그 수단이 서비스 공급자의 원가 부담을 줄여주는 측면에서 요금을 조정하는 것이다.
그리고, 대도시의 시내버스와 같은 준공영제를 고려해 볼 수도 있다. 준공영제와 같은 재정보조 시스템이 필요한 것은 대도시가 아닌 오히려 지역일지도 모른다. 그리고 지역의 서비스 악화와 버스업체의 경영 압박 완화라는 두 마리의 토끼를 한 번에 잡을 수 있는 수단이 될 수도 있고, 이는 대도시의 준공영제 실시 효과가 증명하는 사실이다.
인두세 성격으로 부과되는 교통세와 같은 새로운 재원의 신설도 생각해볼 수 있다. 운수업이 부진에 빠지는 사이에 자가용 이용은 정반대로 지속적으로 증가하고 있다. 10년간 자가용 승용차 이용자는 47%나 증가했다. 대도시의 자가용 승용차의 이용은 혼잡비용 발생, 대기오염의 악화라는 문제를 일으킨다. 그럼에도 자가용 승용차 이용자들은 그들이 일으키는 사회적 비용에 대한 대가를 제대로 치르지 않고 있다. 자가용 승용차 이용을 억제하기 위해서 교통수요관리정책을 구사하고 있고, 대중교통 요금을 상대적으로 저렴하게 유지하고 있지만 역부족이다. 교통세는 가격 기구의 왜곡을 시정하면서 자원을 효율적으로 배분하는 하나의 방안이 될 수 있다. 의무적으로 모든 지역 거주자들이 교통세를 납부하고, 대신에 시내버스와 지하철 등 대중교통 요금을 더 저렴하게 한다면, 대중교통 이용자들은 오히려 부담을 덜 수 있고, 대중교통 서비스 공급자들도 수요 증가로 혜택을 볼 수 있으며, 관의 재정보조 부담도 더 덜 수 있을 가능성이 높다.
재원의 창출은 교통세를 지불하면서도 대중교통을 이용하지 않고 자가용 승용차를 이용하는 사람에게 나오는 것이다. 수익자 부담의 원칙에 위배된다는 반론도 있을 수 있겠으나, 이미 준공영제하에서 업체에 대해서 국민의 세금으로 재정보조를 해주는 것 자체가 수익자 부담의 원칙의 수정이다. 또한, 자신들의 정당한 사회적 비용을 지불하지 않고 상대적으로 저렴하게 자가용 승용차를 이용할 수 있게 하는 것이 수익자 부담의 원칙인지도 반문하고 싶다.
택시업이 되살아나기 위해서는 운수종사자를 확보할 수 있는 방안에 대해서 고민해야 한다. 앞의 그림에서도 보았지만, 운수종사자가 지속적으로 유출되는 가운데, 코로나19 팬데믹하에서 더 급속히 유출되었음을 확인할 수 있다. 2010년에서 2019년 사이 3만명의 종사자가 유출되었는데, 2020년과 2021년 사이에 3만명 가까이 더 유출되었다. 운수종사자의 처우 개선을 위해서 여객법과 택시발전법을 개정하여 2020년부터 시행한 운송수입금 전액관리제와 월급제가 현장에서는 변형된 사납금제로 변신하여 오히려 운수종사자의 목을 죄었기 때문이다.
2022년 코로나19로 인한 사회적 거리두기가 종식되고 택시 수요도 늘어났지만, 운수종사자가 더 빠져나갔다는 것은 택시업의 앞날을 더 암울하게 한다. 따라서 정부는 변형사납금제의 잘못된 모습을 바로 잡아야 하고, 동시에 택시 종사자라는 직업이 경제적 안정성을 갖고 있다는 점을 보여줄 수 있도록 종사자 처우 개선에도 노력해야 한다. 미래에 대한 비전도, 현재의 소득보장도 없는 직종에 새로운 사람들이 들어올 일은 만무하다. 최근 택시요금을 대폭 인상시켰지만 운송수입금 전액관리제가 오히려 현장에서 변질되어 종사자의 처우 개선 효과를 반감시키는 소위 ‘배달사고’를 일으켰다면, 운송수입금 전액관리제라는 임금체계에 대한 재검토도 해야 한다.
어떻게 보면 현재의 택시업의 상황은 공유지의 비극이나 죄수의 딜레마와도 같은 상황인지도 모른다. 택시업이라는 큰 테두리의 사회라는 측면에서는 운수종사자의 처우가 개선될 수 있도록 종사자가 달성해야 하는 운송수입금 목표인 기준금도 낮추고, 월급도 많이 주어야 한다. 그러면 운수종사자도 몰리고, 회사의 가동률도 올라간다. 그러면 기준금도 더 낮출 여지가 생긴다. 그러나, 택시 회사 모두가 같은 행동에 나서지 않는다면, 사회를 위해서 선의의 행동을 한 회사는 문을 닫아야 한다. 이런 상황이라면 개별업체에게 선의의 행동을 할 수 있도록 노력을 요구하는 것은 무의미하다. 그렇다면 관의 역할은 분명하다. 선의의 행동을 할 수밖에 없도록 만드는 것, 그리고 배신자의 패널티를 강화하는 것이다.
